bout de papier, Vol. 7, No. 4 (1990), pp. 14–15
A yant l’insigne d’honneur d’être un – des rares juristes du ministère qui ait pu (jusqu’ici) faire carrière sans jamais toucher au droit de la mer, quelques surprises m’attendaient lorsque j’ai pris mes fonctions actuelles. Ma plus grande surprise a été, premièrement, de constater qu’à chaque endroit où nous avons une frontière maritime nous avons un conflit avec notre voisin et que, deuxièmement, les États-Unis ne sont pas notre seul voisin immédiat (comme on me l’avait enseigné à la petite école), la France et le Danemark le sont également!
Le but de cet article est de faire un rapide tour d’horizon de nos différends frontaliers maritimes, en évitant de nous empêtrer dans trop de considérations d’ordre juridique.
Le Golfe du Maine
Je croyais que cette affaire était réglée (…et bien réglée, grâce aux efforts surhumains de Léonard Legault et compagnie), mais non. La ligne qui a été tracée par la Cour internationale de Justice en 1984 est une ligne… sans bouts. Elle commence dans l’eau, au large de l’île Macchias Seal et se termine dans l’eau, bien avant la limite de la zone de pêche canadienne des deux cent milles. Nous avons toujours un « conflit » avec les Américains portant sur ces deux bouts de ligne.
L’île Macchias Seal est située à l’entrée de la Baie de Fundy, et quant à nous elle fait partie intégrale de la Nouvelle-Écosse depuis 1621. Malheureusement, en 1971 les Américains ont commencé à réclamer la souveraineté sur cette petite île, maintenant devenue un sanctuaire d’oiseaux. Pour ne pas compliquer outre mesure l’affaire du golfe du Maine, les parties ont convenu d’exclure bout de papier Vol. l’extrémité ouest de la ligne du mandat de la Cour. Il en va de même de l’autre extrémité à cause de complications relatives à la prolongation du plateau continental. Le résultat est donc que le golfe du Maine est séparé par une ligne sans tête ni queue (…mais qui a le mérite de nous accorder les pétoncles du Banc de George. Merci, Léonard).
Saint-Pierre-et-Miquelon
C’est grâce à ces petites îles situées au sud de Terre-Neuve que nous sommes voisins de la France. Notre problème, c’est que les Français prétendent avoir droit à une zone économique de 200 milles au sud des îles, ce qui leur donnerait une part exagérée de notre zone de pêche sur les Grands Bancs de Terre- Neuve. Pour notre part, la France n’a droit qu’à une zone maritime beaucoup plus restreinte. Ce différend est devant les tribunaux, ou plus précisément devant un tribunal d’arbitrage de cinq membres qui siégera à New York. (Depuis l’affaire des expériences atomiques dans le Pacifique, affaire qui ne lui avait pas été favorable, la France évite la Cour internationale de Justice de La Haye.)
L’affaire de Saint-Pierre-et-Miquelon étant sub judice, je ne m’étendrai pas davantage (de crainte que mon ami François Mathys, I’« agent » du Canada pour cette affaire, ne me reproche de me mettre les pieds dans les plats), mais je prendrai quand même un malin plaisir à rappeler que dans l’affaire des îles anglo-normandes, où les rôles étaient inversés, nos amis français affirmaient que l’Angleterre n’avait droit… qu’à un plateau continental enclavé de 6 milles! Le tribunal lui en a octroyé 12!
Le détroit de Juan de Fuca
Il s’agit du détroit entre le sud de l’île de Vancouver et l’État de Washington. En fait, la frontière à l’intérieur du détroit a été réglée au siècle dernier. Ce qui n’est pas réglé, c’est l’extrémité ouest de la ligne, au large vers l’Océan Pacifique.
Le différend n’est pas énorme, mais il persiste. Les deux parties ont adopté le principe de l’équidistance comme base de règlement, mais l’ont appliqué selon des techniques différentes, de sorte que la ligne frontalière ne coïncide pas en tout point. Heureusement, cette affaire n’a pas été à la source d’incidents ces derniers temps, sauf qu’un jour il faudra bien la régler.
L’entrée de Dixon
C’est sans doute l’affaire la plus délicate, qui a été à la source d’incidents de pêche l’été dernier encore. Il s’agit de la frontière entre la Colombie-Britannique et l’Alaska, à l’extrémité sud de la « panhandle » de l’Alaska. C’est là une des régions les plus riches au monde en saumon.
Quant à nous, cette affaire a été réglée en 1903 par un arbitrage entre le Royaume-Uni (le Canada ne jouissait pas encore de sa souveraineté internationale) et les Etats-Unis, visant à délimiter la frontière de l’Alaska. Le tribunal d’arbitrage a alors tracé une ligne frontalière, dite « ligne A-B », rejoignant l’extrémité sud de deux îles américaines juste au nord de l’entrée de Dixon.
Pour nous (et particulièrement pour les gens de Colombie-Britannique, qui voient dans la ligne A-B à peu près le seul point qui leur ait été favorable dans cet arbitrage historique qui par ailleurs a fermé l’accès à la mer de la moitié nord de la province), cette fameuse ligne constitue une frontière internationale à tous égards : elle délimite les terres et les eaux. Les Américains prétendent que la ligne n’est qu’une frontière terrestre et que la frontière maritime doit être tracée selon une ligne équidistante, ce qui leur accorderait la moitié des eaux extrêmement poissonneuses de l’entrée de Dixon.
Il y a également différend pour ce qui est de la prolongation ouest de la ligne au large de l’entrée de Dixon. Les deux parties ont adopté le principe de l’équidistance, mais ayant chacune un point de départ différent les lignes ne coïncident que bien au large de nos côtes respectives.
Les eaux contestées étant fort riches en saumon, les Américains ne cessent de faire des pressions pour que nous trouvions un règlement. Toutefois, pour nous, c’est une affaire réglée depuis 1903.
La mer de Beaufort
Il s’agit de la frontière maritime dans l’Arctique au nord du Yukon et de l’Alaska, une zone potentiellement riche en pétrole et en gaz naturel. (Heureusement, les eaux sont tellement froides qu’il n’y a pour ainsi dire pas de poissons, et pas de pêche commerciale, ce qui nous épargne des incidents comme dans l’entrée de Dixon ou le golfe du Maine).
Pour nous, il s’agit là aussi d’une affaire réglée depuis belle lurette, en fait, pour être plus précis, par la Convention de 1825 entre le Royaume-Uni (qui jouissait de la souveraineté sur le Canada) et la Russie (qui n’avait pas encore vendu l’Alaska aux États- Unis). Cette Convention, dont le but était de délimiter la frontière entre le Yukon et l’Alaska, prévoit à toutes fins utiles que la frontière terrestre doit suivre en ligne droite le 141ème méridien pour se continuer toujours en ligne droite jusque dans « l’océan glacial ». C’est donc dire que pour nous la frontière maritime suit également le 141ème méridien en direction du Pôle Nord. Nous avons même déniché de vieilles cartes américaines établissant la frontière maritime sur ce méridien.
Il n’y a pas eu de problème jusqu’en 1976, lorsque le gouvernement américain a commencé à empiéter sur notre juridiction en accordant des permis d’exploration pétrolière à l’est du 141ème méridien, c’est-à-dire de notre côté de la ligne. Ils se sont alors mis à prétendre que la frontière devait suivre la ligne d’équidistance entre les côtes, ce qui leur accorderait, à cause de l’angle particulier de la côte, un immense triangle de notre côté du 141ème méridien. Après plusieurs échanges de notes de protestation, les parties se sont entendues informellement pour « geler » à toutes fins utiles les permis d’exploration accordés de part et d’autre dans la zone contestée, mais la ligne de la frontière maritime reste à déterminer.
Le Groënland
Voilà notre troisième voisin, le Danemark, qui a la souveraineté sur le Groenland situé au nord-est du Canada. Nous n’avons pas un, mais deux différends avec le Danemark.
Tout d’abord, dans la mer de Lincoln, située au nord du Groenland et de l’ile Ellesmere, le Canada a déclaré en 1977 une zone de pêche de 200 milles et le Danemark a fait de même. Le problème c’est que les Danois tracent cette ligne à partir de points sur la côte qui sont différents de ceux que nous utilisons, ce qui a pour effet de leur accorder une zone plus large empiétant sur la nôtre par endroits. (Il y a également des problèmes de même nature, mais beaucoup moins importants, entre le Groenland et l’île de Baffin, problèmes que nos géographes s’appliquent présentement à résoudre.)
Enfin, il reste la question de Hans Island, laquelle est pour moi la plus croustillante. Il s’agit d’une petite île (en fait, un rocher d’un demi-mille carré) située entre le Groenland et l’île Ellesmere. Lorsqu’en 1973 les parties ont tracé la ligne délimitant le plateau continental dans cette région, elles se sont aperçues que la ligne passait au beau milieu de ce rocher. Les Danois ont protesté affirmant qu’il ne pouvait en être ainsi puisque l’île leur appartenait, ce contre quoi les Canadiens se sont élevés puisque nous avons toujours considéré cette île comme étant canadienne. Les parties n’ayant pu s’entendre sur la propriété de l’île, elles ont convenu que la ligne de délimitation s’arrêterait au sud pour recommencer au nord de l’île, quitte à régler plus tard la question de la souveraineté sur l’île.
Notons que l’affaire de Hans Island aurait pu rester dans les limbes géographiques ou juridiques, n’eut été de la visite en 1984 du ministre danois responsable du Groenland qui s’est rendu sur le rocher pour y planter un drapeau (..danois) et y déposer une bouteille de brandy (… d’origine inconnue mais supposément danoise). Cette visite avait alors fait les manchettes et soulevé l’indignation au Canada. Nous avons évidemment protesté avec vigueur contre cette violation de notre souveraineté. Pour remettre aux Danois la monnaie de leur pièce, deux éminents juristes du Ministère, lors d’un voyage dans le Grand Nord le printemps dernier, avaient apporté avec eux un drapeau unifolié et une bouteille de rye … pour les déposer sur Hans Island en souvenir de leur visite. Au dernier moment, le temps s’étant couvert, leur avion a dû rebrousser chemin. Ce n’est que partie remise. Affaire à suivre.
Conclusions
La raison pour laquelle le Canada, comme bien d’autres pays du monde, s’est retrouvé depuis une quinzaine d’années devant tant de différends frontaliers est évidemment l’adoption par la communauté internationale de la règle permettant l’extension de leurs zones économiques maritimes à 200 milles marins. La géographie étant ce qu’elle est — les côtes sont généralement sinueuses et il n’y a pas deux côtes qui se ressemblent — chaque cas est pour ainsi dire devenu un cas particulier, difficile à régler, sans compter que des titres historiques ou des intérêts économiques sont souvent venues compliquer les choses pour les pauvres juristes que nous sommes.
Qui plus est, les populations ont généralement des vues bien arrêtées sur ce qui leur appartient (les bureaucrates familiers des « turf Wars » comprendront certainement) et depuis que le monde est monde les conflits frontaliers donnent souvent lieu à des appels émouvants à la protection de la souveraineté du territoire. Aussi le seul fait d’envisager la possibilité d’une solution négociée soulève bien souvent des objections pour la simple raison que négociation, par définition, implique concession!
L’époque glorieuse du développement de la Convention sur le droit de la mer est pour ainsi dire révolue. Toutefois il reste bien du pain sur la planche pour ceux et celles qui doivent désormais en appliquer les règles, particulièrement en matière de délimitation des frontières maritimes. Ne craignons rien, nos quelques talents de négociateurs et de plaideurs ne manqueront pas d’être mis à l’épreuve pour bien des années à venir.
Nota : Les opinions émises dans cet article le sont à titre personnel et ne correspondent pas nécessairement à celles du Ministère. Comme disent les avocats du secteur privé, c’est « sans préiudice »
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