bout de papier, Vol. 17, No. 3 (2000) — Fall 2000 // Automne 2000, pp. 20–25
Le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international a lancé un site Web éducatif destiné principalement aux enseignants et aux étudiants de niveau secondaire au Canada, mais dont une grande partie du contenu pourrait aussi intéresser un auditoire plus vaste. Canadians in the World/ Les Canadiens dans le monde compte tout un éventail de sujets, notamment du matériel original conçu pour Internet et des versions Web de documents imprimés et audiovisuels. Dans le cadre de ce projet, on a demandé au journaliste et écrivain Clyde Sanger d’actualiser son livre de 1988 intitulé Canadians and the United Nations/ Les Canadiens et les Nations Unies. Le profil de Philippe Kirsch sera affichés sur Canadians in the World (http://www.canschool.org) et Les Canadiens dans le monde (http://canecole.org).
Hector Mackenzie
Les origines de la Cour criminelle internationale, dont la création fut sanctionnée à la Conférence de Rome présidée par l’avocat canadien Philippe Kirsch, en juillet 1998, remontent plus loin qu’aux procès de Nuremberg de 1945-1946, puisqu’il faut en lier la genèse au Pacte Briand-Kellogg de 1928. En vertu de ce Traité général de renonciation à la guerre, signé à Paris, 63 pays renonçaient à la guerre comme instrument de politique nationale, même si le Pacte autorisait l’autodéfense et une riposte collective de la part de la Société des Nations. En août 1945, des représentants des États-Unis, de l’Union soviétique, de la Grande-Bretagne et du gouvernement provisoire français signèrent à Londres un accord incluant la charte d’un tribunal militaire international créé pour traduire en justice les principaux criminels de guerre des puissances de l’Axe. Plus tard, 19 autres pays contresignèrent cet accord, sur la base duquel furent tenus les procès de Nuremberg et de Tokyo.
Le tribunal rejeta l’argument présenté par les avocats de la défense voulant que seul un État, et non des particuliers, puisse être reconnu coupable de crimes de guerre et déclara que c’est seulement en punissant les particuliers qui commettent des crimes de droit international que l’on peut faire respecter les mesures d’application de ce droit.
L’historique de la Cour criminelle internationale (CCI) depuis 1946 est rappelé ici par Philippe Kirsch, qui en 1998, était jurisconsulte auprès du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international et qui est maintenant ambassadeur du Canada en Suède.
Entré au service juridique du ministère des Affaires extérieures en 1972 et affecté au Pérou un an plus tard, il s’est retrouvé parmi les participants de l’importante Conférence des Nations Unies sur le droit de la mer tenue à Caracas, car il était parmi les rares avocats canadiens qui parlaient espagnol. Pendant deux ans, il s’occupa à Ottawa des relations avec les États-Unis sur les questions environnementales, «un dossier intéressant, même à cette époque». Il ajoute :
«Durant tout le reste de ma carrière, j’ai partagé mon temps entre le droit et les relations multilatérales, combinant parfois les deux.» Depuis 1993, il avait présidé de nombreux comités des Nations Unies et d’autres organes internationaux, et avait travaillé à des dossiers comme la protection des victimes de la guerre, la sécurité du personnel des Nations Unies et l’élaboration d’une convention pour la répression des attentats terroristes. Il avait également présidé la Sixième Commission (questions juridiques) de l’Assemblée générale des Nations Unies. Il était donc la personne idéale pour remplacer le diplomate hollandais Adriaan Bos, qui avait présidé les réunions de New York, lorsque celui-ci tomba malade.
«On ne m’a prévenu que quelques semaines à l’avance que j’allais devoir présider la Conférence. Juste avant, je devais plaider devant la Cour internationale de justice dans l’affaire de la saisie du bateau de pêche espagnol Estai, une tâche qui m’occupait à 150 p. 100! De fait, j’ai lu le texte du statut qui était proposé dans l’avion qui allait de La Haye à Rome et j’ai manqué la deuxième série d’audiences dans l’affaire de l’Estai. Adriaan Bos m’avait appelé, et je pensais qu’il voulait que je prépare quelque chose sur un sujet donné en prévision de la Conférence. Au lieu de cela, il m’a dit : “Ecoutez, je dois me faire opérer. Pourriez-vous présider à ma place la Commission plénière?” J’ai répondu qu’à mon avis, ce n’était pas une bonne idée, étant donné que je n’avais pas participé aux négociations précédentes [qui portaient sur la création de la Cour]. Mais il me dit : “Vous êtes sans doute la seule personne qui ferait l’unanimité.” Nous avons convenu qu’il chercherait à savoir ce qu’en pensaient les délégations, alors que moi, de mon côté, je vérifierais auprès du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, au cas où cela poserait un problème. Il communiqua avec Hans Corell, le conseiller juridique des Nations Unies. Cela prit une semaine ou deux. Je n’en savais pas assez sur le poste pour imposer quelque condition que ce soit.»
Quoi qu’il en soit, il prit fermement les choses en main et imposa ce qui était, pour les Nations Unies, une méthode inhabituelle d’élaborer un texte — probablement la seule méthode susceptible de produire un document avalisé par 148 délégations dans un délai aussi bref que cinq semaines. La méthode habituelle, utilisée par exemple lors des négociations de la Convention sur le droit de la mer, était de produire un texte truffé de passages entre crochets. Ces crochets indiquent les points de désaccord et peuvent entourer un nombre illimité d’énoncés remplaçant partiellement ou complètement certains articles. Philippe Kirsch explique sa méthode : «J’ai délibérément écarté la méthode utilisée pour la Convention sur le droit de la mer. En effet, lorsque j’ai pris connaissance du statut, où l’on comptait pas moins de 1 400 passages entre crochets, c’était un texte extrêmement désorganisé — très riche, certes, mais impossible à utiliser comme base des négociations. J’ai donc pensé : “Impossible de travailler avec cela et impossible de travailler avec des passages entre crochets, parce que si l’on essaie de les éliminer un par un, on n’y arrivera jamais en cinq semaines.”
«Donc, lors de la première réunion que j’ai présidée à Rome, à laquelle assistaient les 12 ou 15 coordonnateurs, j’ai dit: “Il y a une chose sur laquelle j’aimerais insister tout particulièrement, c’est la nécessité de ne jamais, j’insiste bien, jamais, laisser les délégations élaborer un texte. C’est vous qui le faites. Vous écoutez ce que les délégations ont à dire et vous prenez les propositions écrites en considération, ce qui vous permet de préparer un texte ’en devenir’. Au début, vous pouvez présenter diverses options qui peuvent être discutées, mais vous ne déposez jamais un texte où il y a des passages entre crochets. Vous allez apporter des modifications à votre texte puisqu’il est ’en devenir’, mais ne redonnez pas le crayon aux délégations.” Tout au long de ma carrière, j’avais pu constater qu’il était beaucoup plus facile de mettre certaines parties d’un texte entre crochets que d’enlever les crochets. De fait, j’ai appliqué la méthode que j’avais suivie pendant au moins 15 ans, chaque fois que je présidais un groupe.»
Il ne rejeta cependant pas le statut élaboré provisoirement au cours des réunions de la Commission préparatoire. Comme le reconnaît Philippe Kirsch, ces réunions avaient permis d’accomplir des progrès notables : définir la structure générale du statut final; établir un cadre propice aux maillages entre des régimes juridiques différents, notamment le droit civil et le droit pénal; et parvenir à un accord sur l’importante question de la «complémentarité», c’est-à-dire de la relation entre les tribunaux nationaux et la CCI.
Philippe Kirsch explique ainsi la raison d’être de la CCI : «La création de la Cour criminelle internationale est en fait le point culminant d’années d’efforts consentis pour remplacer une culture de l’impunité par une culture de la responsabilité. Le processus a été lancé sérieusement à Nuremberg et à Tokyo, mais ensuite, la guerre froide a restreint les avenues de coopération entre les principales puissances, et en ce qui concerne les sanctions à l’égard de criminels, les choses sont restées au point mort pendant longtemps. C’est la raison pour laquelle des gens comme Idi Amin Dada et Pol Pot ont pu commettre des crimes absolument horribles sans jamais même courir le risque d’être traduits en justice. Ensuite, la fin de la guerre froide eut deux conséquences : premièrement, les principales puissances recommencèrent à coopérer, mais la stabilité que l’on avait connue durant la guerre froide fut remplacée par une multiplication de conflits ethniques, au cours desquels des crimes particulièrement odieux furent commis. La reprise d’une certaine collaboration entre les États et le besoin qui se faisait clairement sentir aboutirent à la création de deux tribunaux spéciaux qui, d’une certaine façon, se révélèrent plus efficaces que prévu au début. Mais ces tribunaux ont leur limite : ils sont censés juger certaines affaires précises, mais non des actes criminels commis ailleurs par la suite. De plus, ils n’ont aucun effet dissuasif, sauf peut-être dans le cas de la Yougoslavie, pour empêcher que des crimes soient commis sur le même territoire, parce qu’aucune date butoir n’a été imposée, comme ce fut le cas du tribunal pour le Rwanda. Il y avait également un obstacle d’ordre plus institutionnel. Ces deux tribunaux sont des émanations du Conseil de sécurité, et de très nombreux États jugeaient tout simplement insatisfaisant de laisser au Conseil de sécurité le monopole des sanctions imposées à des criminels de cette envergure et estimaient que l’on devrait établir un organe plus formel, plus permanent et moins sélectif, sans pour autant avoir à faire face au problème de repartir à zéro pour trouver les fonds nécessaires.»
Quels étaient les États qui préconisaient l’établissement d’une telle Cour, étant donné que les cinq membres permanents du Conseil de sécurité n’étaient pas tellement partisans de l’idée? Philippe Kirsch explique ce qui s’est passé : «L’action de deux types d’États s’est combinée. Dans la première catégorie, on retrouvait des pays appartenant à ce que l’on appelle le “groupe des pays d’optique commune,” essentiellement des moyennes puissances comme le Canada, l’Australie, la Norvège, l’Argentine, qui n’avaient jamais eu de colonies et n’avaient jamais commis d’agression contre d’autres Etats, mais cherchaient uniquement à faire établir un nouvel organe qui pourrait éventuellement défendre les victimes de futures guerres. Au début, les membres de ce groupe étaient peu nombreux, mais bientôt plusieurs pays en développement se joignirent à eux, pour des raisons qui étaient en partie les mêmes et en partie différentes. Persuadés que les crimes devraient être sanctionnés et découragés, ils partageaient les mêmes valeurs. En outre, plusieurs d’entre eux connaissaient d’expérience les situations décrites dans le statut portant création de la CCI. Des crimes avaient été commis sur leur territoire, ou ils avaient été victimes de ce qu’ils avaient perçu comme une agression. Ils avaient tout intérêt à ce qu’un nouvel organe soit mis en place pour tenter de décourager de telles interventions à l’avenir. Au début des négociations de Rome, le groupe d’optique commune rassemblait environ 40 pays, mais en bout de ligne, en comptant les pays en développement qui s’y joignirent, il en comprenait 60. Cependant, ce n’était pas le seul groupe qui était en faveur de l’établissement de la Cour criminelle, puisque les résultats du vote final montrent que les pays d’optique commune ne constituaient que la moitié des 120 États qui se sont prononcés en faveur du projet, 7 pays votant contre et 21 choisissant l’abstention. Tous les pays d’Europe de l’Est et de l’Ouest et la plupart des pays d’Amérique latine et des États africains ont voté en sa faveur. Ce qui est encourageant, c’est que plusieurs des États qui s’étaient abstenus ont décidé de signer et de ratifier le statut, avec ou sans conditions — par exemple, la Trinité-et-Tobago. Je trouve cet appui très encourageant, d’autant plus que plusieurs États arabes ont pris la même décision.»
Sueurs à Rome
La Conférence entama ses travaux le 15 juin au siège de l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture, à Rome. Fergus Watt, directeur général du Mouvement canadien pour une fédération mondiale, se souvient : «Il faisait chaud. La Conférence avait lieu dans un vieil immeuble des Nations Unies datant des années 1950, mais la cafétéria s’ouvrait sur une magnifique terrasse d’où l’on pouvait admirer le spectacle des ruines romaines, et c’est là que tout le monde organisait des réunions à l’heure du déjeuner. On ne comptait plus les jeux de mots répétés à plaisir sur le thème des ruines et ainsi de suite.
«Une des choses dont je me souviens encore aujourd’hui, c’est ma grande estime pour le travail accompli par Philippe Kirsch. Il savait se montrer ouvert, aimable et sympathique. C’est quelqu’un qui a de la personnalité et, à titre de président, il imposait sa marque sur les réunions et pouvait faire à peu près ce qu’il voulait pour ordonner les débats à son gré. Il était pleinement conscient des contraintes de temps; il avait un plan et un calendrier — et il n’était pas question pour lui de laisser les choses s’embourber.»
Philippe Kirsch prend ces compliments avec modestie : «En ce qui concerne l’organisation des travaux, on donne au rôle que j’ai joué plus d’importance qu’il ne le mérite. J’ai fait mon possible pour faire avancer les choses rapidement, mais je n’ai pas pu éviter des débats très approfondis, et j’ai donc laissé les discussions aller leur train, alors même que le nombre énorme de questions à résoudre me donnait des sueurs froides. Il y avait des points fondamentaux, mais j’avais également à faire face à l’entêtement dont les gens faisaient preuve à propos de questions d’ordre technique, et la Commission plénière était obligée de recommencer à discuter de textes transmis par les groupes de travail qui étaient presque satisfaisants, parce que deux délégations n’acceptaient pas de les approuver; et tout le processus devait recommencer à zéro. Cela demandait énormément de temps. Rétrospectivement, la Conférence de Rome [qui s’est étalée sur une période de cinq semaines] n’a probablement pas duré assez longtemps, mais les résultats auraient-ils été différents si nous avions disposé de plus de temps? Je n’en suis pas sûr.»
À propos de ses relations avec l’équipe de représentants du Canada, Philippe Kirsch déclare : «Pour présider la Conférence, il fallait être membre d’une délégation. Toutefois, une fois élu président, j’ai dû prendre mes distances par rapport à la délégation canadienne, pour ne pas perdre ma crédibilité, c’est-à-dire mon autorité. Croyez-moi, à Rome, il était très important de pouvoir faire preuve d’autorité. Sinon, vous ne pouviez pas fonctionner. Je travaillais dans le contexte du Bureau de la Conférence, alors que la délégation canadienne était dirigée fermement par Alan Kessel. Un diplomate canadien, John Holmes, me secondait en jouant le rôle d’agent de liaison avec la délégation et le noyau des participants. C’était clair qu’il agissait en mon nom et non au nom de la délégation canadienne».
Le Bureau, qui était chargé de gérer le processus des négociations — et qui donc dirigeait effectivement la Conférence — ne regroupait que cinq pays : le Canada, l’Argentine, la Roumanie, le Lesotho et le Japon. Mais Philippe Kirsch élargit la participation au Bureau en incluant certains coordonnateurs. Un comité de rédaction chargé des questions d’ordre technique avait été établi, mais c’était le Bureau qui rédigeait les documents de discussion et, par la suite, des propositions de plus en plus fermes. Le capitaine tenait la barre d’une main ferme, mais les eaux sur lesquelles voguait son navire furent agitées dès le départ.
Deux semaines (sur cinq) s’écoulèrent avant que le Bureau ne produise son premier texte «en devenir». Philippe Kirsch explique pourquoi : «Il est essentiel, au début d’une conférence, de laisser les représentants des États dire ce qu’ils veulent. On perd du temps, mais cela les agacerait énormément s’ils ne pouvaient pas s’exprimer. J’ai donc procédé ainsi et ensuite, j’ai organisé toute une série de réunions bilatérales avec les délégations les plus importantes en pensant que, si j’agissais de cette façon, ces délégués me diraient en privé ce qu’ils ne disaient pas en public. Mais ce n’est pas ce qui est arrivé; Ils ont juste défendu les mêmes positions. J’ai alors convoqué à une réunion tenue à l’ambassade du Canada, le dimanche précédant la troisième semaine de négociations, environ 30 délégations, en pensant que dans un tel cadre, nous allions pouvoir avoir un véritable échange de vues. Ce n’est pas non plus ce qui est arrivé. Nous avons fait quelques progrès en ce qui concerne la définition des crimes, mais les choses sont restées absolument au point mort sur la question de la compétence.»
Les principaux crimes visés étaient le génocide, les crimes contre l’humanité, les agressions et les crimes de guerre. (Tels étaient les chefs d’accusation à Nuremberg.) La question de savoir si l’on devait inclure les conflits internes posait un problème sur le plan de la définition des crimes de guerre. «Cette question était très loin d’être résolue lorsque la Conférence débuta. La plupart des États voulaient que l’on inclue les conflits internes, étant donné que c’est lors de tels affrontements que sont commis la plupart des crimes, si bien qu’il est absurde d’en faire abstraction. Plusieurs États, dont la Chine, l’Inde, la plupart des États arabes, l’Iran, le Nigéria et Cuba, s’y opposaient fermement pour toutes sortes de raisons. Nous avons donc décidé de présenter, pour discussion, un choix de textes très simples à la Commission plénière; manifestement, la plupart des Etats étaient en faveur de l’inclusion. En ce qui concerne le Bureau, nous étions bien décidés à inclure les conflits internes, mais nous avions pensé être en mesure d’élargir la définition de tels conflits. Or, certains États étaient si opposés à l’inclusion de ce type d’affrontement que peu leur importait que la définition soit large ou non; au bout du compte, nous avons dû revenir à une définition relativement simple et classique.»
La délégation allemande était celle qui défendait le plus vivement l’inclusion des agressions parmi les crimes de guerre, alors que les États-Unis s’y opposaient le plus farouchement — un renversement d’opinions surprenant depuis Nuremberg. L’Allemagne déposa un texte énonçant les modalités selon lesquelles on pourrait définir ce que l’on entend par agression. Philippe Kirsch ajoute : «Le problème fondamental que posait la question de l’agression était, premièrement, le fait qu’un certain nombre d’États, notamment les États-Unis, ne voulaient pas que cela soit inclus du tout; mais même les pays qui étaient d’accord pour que l’agression soit mentionnée dans le statut avaient des idées très différentes de la définition qui devait en être donnée et du rôle que pourrait jouer à cet égard, le cas échéant, le Conseil de sécurité. Ces divergences de vues persistèrent jusqu’à un stade très avancé des négociations. Dans son avant-dernière proposition, le Bureau suggérait d’inclure l’agression sur la liste des crimes de guerre à condition de parvenir à un accord sur la définition d’un tel acte et, dans le cas contraire, de repousser la décision à plus tard, par exemple lorsque se réunirait une conférence de révision du statut. Cela donna lieu à l’un des quatre ou cinq débats les plus âpres de la Conférence, parce que plusieurs États ne cessaient de répéter : “Écoutez, il s’agit d’un crime fondamental, tous les autres en découlent” (une opinion contestable) et “un certain nombre de pays représentés dans cette salle ont été victimes d’agressions. Il faut absolument que cela soit inclus sur la liste des crimes de guerre!” Dans ce contexte politique, nous avons cédé et nous avons décidé d’inclure les agressions, mais de confier à la future Commission préparatoire la mission de rédiger une définition. La Cour ne peut exercer ses compétences dans un certain domaine que si les États parties ont convenu d’une définition.»
Pourquoi les États-Unis s’opposaient-ils à cette proposition? Philippe Kirsch répond en paraphrasant l’explication donnée par ce pays : «Les États-Unis ont dit qu’ils avaient des responsabilités particulières, à titre de membre permanent du Conseil de sécurité, pour assurer la paix et la sécurité internationales, et qu’ils voulaient être en mesure d’intervenir quand, à leur avis, il s’avérait nécessaire de le faire, sans pour autant être pénalisés d’avoir pris des mesures utiles, et sans que certains des pires régimes de la terre puissent utiliser la CCI à des fins politiques. Ils n’en ont pas démordu et sont même allés jusqu’à dire que leur approbation d’une définition serait indispensable et que cela exigerait une décision du Conseil de sécurité. Je ne suis pas certain que ce soit là le dernier obstacle à une éventuelle ratification du statut par les États-Unis.»
Les failles du statut
Quelles sont les failles du statut? Fergus Watt rappelle la déception ressentie par la plupart des ONG qui demandaient que les compétences de la Cour soient universelles : «Le statut stipule que, pour que des poursuites puissent être engagées, l’Etat sur le territoire duquel le crime présumé a été commis ou l’État dont l’accusé est ressortissant doit être un des pays signataires du traité. Ce n’est pas suffisant. Cela exclut l’État où un accusé peut être détenu, dans le cas où un criminel de guerre se rend à l’étranger et est arrêté. Si la compétence de la Cour se limite à l’État dont l’accusé est ressortissant et à l’État où le crime présumé a été commis — c’est d’ailleurs souvent une seule et même chose, dans le cas de chefs politiques et militaires — la possibilité d’intenter des poursuites est exclue. C’est la plus grande faille du texte. Idéalement, la compétence de la Cour aurait dû être universelle : il s’agit de punir les pires crimes, universellement reconnus comme tels par la communauté internationale, ce qui exigerait que la compétence de la Cour soit universelle. On savait qu’il serait difficile de parvenir à une entente sur ce point. C’est une chose de reconnaître qu’un certain acte est un crime, mais pour certains États, cela ne va pas jusqu’à mettre en place des mesures pour arrêter les criminels et les traduire en justice. Le compromis qui a donc été suggéré à ce stade, sur la question de la compétence de la Cour, a été la proposition de la Corée d’ajouter aux deux premières catégories d’États, celles des pays où un accusé pouvait être détenu et des pays dont les victimes étaient ressortissants. Selon cette proposition, la Cour pouvait exercer sa compétence si un pays entrant dans l’une de ces quatre catégories était signataire du traité. La proposition de la Corée fut écartée, sans doute inutilement, deux jours avant la fin des négociations.»
Philippe Kirsch ajoute alors : «Les Américains voulaient que la Cour puisse exercer sa compétence uniquement si l’État dont l’accusé était ressortissant avait donné son consentement. Telle était leur position à l’origine. Il était clair que cela n’allait pas marcher. Ils ont donc nuancé leur position en demandant que l’on exclue tout acte commis par des “agents de l’autorité,” ce qui signifie qu’ils ne voulaient pas que l’État où les crimes avaient été commis puisse engager des poursuites dans ce cas. Par ailleurs, ils voulaient une option de refus applicable aux crimes contre l’humanité et aux crimes de guerre pendant 10 ans — et renouvelable. Ainsi donc, un État aurait pu avoir signé le statut, mais avoir déclaré ne pas vouloir accepter que la Cour ait une compétence quelconque pour juger ces crimes. La proposition de la Corée aurait donné à la Cour des compétences très larges. Mais plusieurs États avaient des réserves à ce propos. Or, c’est un point essentiel. De l’avis du Bureau, pour que la Cour soit dotée d’un pouvoir véritable, il fallait que ce pouvoir repose sur deux choses : non seulement sur le poids des dispositions régissant sa création, mais également sur l’appui qui lui était accordé par la communauté internationale. Un statut parfait qui n’est appuyé que par 12 États ne sera pas d’une grande utilité, notamment s’il fait l’objet d’une vive opposition de la part de beaucoup d’autres pays. Nous avons donc jugé qu’il était préférable d’accepter un statut qui n’était pas parfait, dont nous rejetions nous-mêmes certains éléments, mais qui pouvait servir de base à la création d’une institution solide et permanente. C’est ainsi qu’à notre grand regret, nous avons finalement décidé de ne pas tenir compte de la proposition de la Corée, même si elle avait l’appui de la plupart des États.»
Au pied du mur
L’heure de vérité
Il y eut de nombreuses autres prises de bec, le bureau de Philippe Kirsch agissant à titre de médiateur, produisant un texte toujours «en devenir» et encourageant les groupes de travail (que des membres du «groupe des pays d’optique commune» avaient, pour la plupart, réussi à présider — «personne ne sait comment», selon Fergus Watt) à redoubler d’efforts. Philippe Kirsch était déterminé à éviter tout vote au cours de la Conférence. «Je n’étais pas d’accord sur ce point avec plusieurs délégations et ONG qui étaient sûres d’avoir la majorité des voix nécessaire pour faire adopter certaines décisions. J’avais deux raisons de vouloir rejeter cette méthode. Premièrement, j’estime que le droit a plus de force s’il bénéficie d’un large appui et, s’il y a un vote pour déterminer ceci ou cela, chaque fois, il y a tout un groupe de délégations que cela contrarie et au bout du compte, vous avez perdu la bonne volonté dont vous avez besoin pour réussir. Mon autre argument était d’ordre plus technique : si vous élaborez un texte législatif par le biais d’une série de votes destinés à faire approuver des dispositions précises, à un moment ou à un autre, vous courez un très grand risque, le risque que le texte devienne incohérent parce qu’il renferme des dispositions qui manquent de logique d’un point de vue technique. J’ai expliqué ma façon d’agir ainsi à maintes reprises aux délégations et aux ONG : premièrement, je cherche le consensus mais, si c’est impossible, je veux limiter et reporter les votes autant que possible pour qu’en bout de ligne, nous ayons un statut solide qui résistera aux décisions qui devront être prises au vote, ce qui se limitera à un ou deux points.»
Ne disposant que de deux jours pour mettre un terme aux négociations, le Bureau devait décider soit de proposer l’adoption d’un texte final par la Commission plénière, soit de rapporter qu’un accord n’avait pas été possible et de commencer à préparer une deuxième session qui se tiendrait quelques mois plus tard. Les membres du Bureau décidèrent sagement de jouer le tout pour le tout et de présenter un texte final qui fut transmis aux délégations aux petites heures de la dernière journée de la Conférence. Philippe Kirsch espérait obtenir un consensus, mais les États-Unis et l’Inde présentèrent des amendements.
Ceux des États-Unis portaient sur l’option de refus applicable pendant 10 ans et l’exemption des «agents de l’autorité». Quant à l’Inde, «elle jugeait le processus très insatisfaisant pour deux raisons. Premièrement, nous avions maintenu que le Conseil de sécurité des Nations Unies devrait jouer un rôle, du moins pour déclencher le processus (en déférant des affaires à la Cour, alors que par ailleurs, ce que l’on appelait la proposition demander à la Cour de différer l’exercice de ses compétences pendant 12 mois. Cela s’éloignait beaucoup du statut provisoire rédigé par la CDI, où il était stipulé que la Cour ne pouvait exercer sa compétence que si elle était autorisée à le faire par le Conseil de sécurité. Donc [la proposition de Singapour] était un compromis. L’Inde voulait également inclure l’armement nucléaire dans la liste des crimes couverts par le statut.»
Quoi qu’il en soit, on était au pied du mur et «les participants commencèrent à réaliser que si l’on commençait à remanier le statut, qui était le fruit d’un compromis, il se désintégrerait. C’est alors que la Norvège présenta, à propos des amendements déposés par les Etats-Unis et par l’Inde, des motions qui permettaient essentiellement de ne prendre aucune décision à propos de ces amendements et qui furent appuyées à la majorité par 114 et 113 pays respectivement. Cela démontrait en fait que les délégations n’étaient pas nécessairement contre ces amendements, en substance, mais que tout le monde se rendait compte que l’heure de vérité avait sonné». Finalement, même si la Commission plénière avait adopté le texte provisoire du statut sans qu’il y ait eu vote, au cours de la dernière séance plénière de la Conférence, «les États-Unis demandèrent que la proposition globale fasse l’objet d’un vote. Ce n’est pas moi qui l’ai suggéré.» Au cours de ce vote final, 120 États, dont la France, la Russie et la Grande-Bretagne, se déclarèrent en faveur de la proposition globale, alors que 6 États seulement se joignirent aux États-Unis en votant contre et que 21 s’abstinrent. Il faudra que le statut soit ratifié par 60 États avant d’entrer en vigueur.
En dépit des compromis, le résultat a-t-il été satisfaisant? Philippe Kirsch répond prudemment: «Je pense que l’on considère maintenant le statut de Rome comme un document historique, un texte qui n’est pas parfait, mais qui est bien meilleur que le statut élaboré par la CDI qui était beaucoup plus conservateur, étant donné qu’il accordait des privilèges au Conseil de sécurité et ne garantissait que dans une très faible mesure l’indépendance du procureur. Mais à mon avis, en poussant plus que nous l’avons fait à Rome dans l’autre sens, on courait vraiment le risque de ne pas avoir de statut du tout.»
Note de rédacteur: Le ministre des Affaires étrangères, M. Lloyd Axworthy, a annoncé le 7 juillet que le Canada a ratifié le Statut de la Cour pénale internationale (CPI). Les instruments de ratification du Canada ont été déposés par le ministre aux Nations Unies, à New York.
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