bout de papier, Vol. 2, No. 2 (1984) — June 1984 // Juin 1984, pp. 1–7
A l’occasion du 75e anniversaire du ministère, “bout de papier” rencontrait M. Marcel Massé pour faire un tour d’horizon. Il nous révélait alors ses vues sur l’évolution politique mondiale à long terme et la place que le Canada devra se tailler dans l’arène mondiale. Il nous faisait part aussi de sa conception du rôle que devrait jouer le ministère, tant à l’étranger qu’à Ottawa, et de ses réflexions sur la gestion du ministère. Finalement, nous l’interrogions sur sa vision du Service extérieur et sur des problèmes comme le peu de perspectives d’avancement dans le Service. Les propos de M. Massé ont été recueillis par Christian Sarrazin.
bout de papier:
Quelle est votre vision de l’échiquier mondial d’ici 25 ou 50 ans?
M. Massé:
Je dois poser d’abord quelques hypothèses de base. Premièrement, qu’il n’y aura pas de guerre nucléaire totale dans les prochaines 25 ou 50 années. Deuxièmement, qu’il n’y aura pas de changement déterminant dans l’équilibre général entre l’URSS et les États-Unis. Dès lors, plusieurs scénarios sont possibles, mais le plus probable m’apparaît le suivant: de nouveaux centres de pouvoir vont émerger à l’échelle mondiale et feront contrepoids aux Deux Grands que l’on connaît aujourd’hui. Je pense à l’Europe, à la Chine, au Japon, soit seul, soit de concert avec les pays de l’ANASE (“ASEAN”). Je pense au Brésil, tout seul ou avec les pays environnants, ou encore à l’Inde. Dans un monde comme celui-là, on passera d’une situation de duopole, telle que nous la connaissons maintenant, à celle d’oligopole où aucun des partenaires, même s’il y en a de plus gros que les autres, ne pourra contrôler de façon déterminante l’évolution politique du monde. Le jeu des alliances deviendra prépondérant.
bout de papier:
Dans un tel scénario, quelle serait la place du Canada?
M. Massé:
Le Canada est en fait le seul des pays industrialisés à ne pas avoir un marché intérieur suffisant pour soutenir sa capacité de production. A mon avis, le Canada va devoir établir des liens bilatéraux privilégiés avec les États-Unis. Ces liens avec les Etats-Unis seraient établis selon le modèle des ententes sectorielles de libre-échange tel que discuté présentement, ou plus probable encore, sous une forme de libre-échange administré (“managed free trade”). Notre interdépendance économique ira donc en s’amplifiant, aux dépens sans doute d’une certaine perte d’indépendance politique. En même temps, on se trouvera à réduire notre vulnérabilité économique face aux chocs venant de l’extérieur.
Le Canada aura aussi à se protéger contre le “bullying” des partenaires économiques et politiques plus puissants. Notre salut alors réside dans le multilatéralisme. Le Tiers monde, demeurera relativement peu organisé. Ce sera le cas en particulier de l’Afrique. Le Canada devra y développe des alliances, précisément pour faire contrepoids aux autres puissances oligopolistiques qui émergeront. Notre rôle international, somme toute, sera peut-être plus justement celui de “leader of the rest”, plutôt qu’un membre du club des 7 ou 10 plus grandes puissances. bout de papier:
Dans ce contexte, quel est le rôle que le ministère des Affaires extérieures peut jouer?
M. Massé:
Dans un monde interdépendant comme celui que je décrivais plus haut, où le Canada devra dépendre de tout un réseau d’alliances internationales, où tout en acceptant son intégration économique au grand ensemble nord-américain, le voudra conserver une certaine autonomie, le rôle de l’État dans les relations internationales et diplomatiques devra être très considérable. Le Canada devra aussi avoir une politique intérieure adaptée au rôle international qu’il doit jouer. Une cohérence nécessairement beaucoup plus grande s’impose. Qu’il s’agisse de nos politiques minières, de nos politiques agricoles ou autres, elles devront plus que jamais être déterminées en fonction d’exigences nous venant de l’extérieur. Nos politiques nationales à ce moment là deviendront de véritables politiques internationales:
En tant que gestionnaire de relations politiques internationales, le ministère va devoir s’ajuster à l’ampleur du rôle que jouera le pays dans l’arène mondiale. Ceci est particulièrement vrai sur le plan du multilatéralisme. Il va nous falloir également gérer notre relation avec les États-Unis de façon à pouvoir élargir l’accès à leur marché, tout en évitant la dépendance totale. Il devra s’impliquer de façon totale dans les décisions de politique intérieure, de politiques sectorielles, dans les domaines de l’agriculture, du transport, de la foresterie, de l’environnement, etc. Le ministère servira de lien immédiat dans le processus de prise de décision entre politiques intérieures et politiques étrangères. Ces politiques vont devoir être intégrées beaucoup plus qu’auparavant.
bout de papier:
Parlons justement du rôle du ministère à Ottawa. On a beaucoup péroré sur sa “marginalité” au cours des années passées. La réorganisation de 1982 devait ramener les Affaires extérieures dans le giron de la prise de décision à Ottawa. Qu’en pensez-vous?
M. Massé:
A mon avis, le premier pas a été fait correctement en janvier 1982. Il est vrai que le ministère était devenu, en grande partie, “irrelevant”. La politique étrangère et les relations internationales s’élaboraient à l’écart des politiques intérieures, qui elles, tenaient très peu compte des éléments internationaux. L’intégration de 1982, et puis la réorganisation de septembre dernier, obligent le ministère, dans ses activités, dans les positions qu’il développe et dans le personnel qu’il forme, à intégrer les perspectives, et du commerce international, et de la politique étrangère.
Un autre facteur est le rôle de ministère d’Etat que joue maintenant les Affaires extérieures. Toute initiative prise par un ministère qui a des incidences sur nos intérêts internationaux et qui doit faire l’objet d’une approbation par le Conseil des ministres, doit être considérée par le Comité du Cabinet chargé de la politique extérieure et de la défense, au niveau ministériel, et par un comité parallèle de sous-ministres, au niveau bureaucratique. Le secrétaire d’État aux Affaires extérieures et son sous-secrétaire sont respectivement présidents de l’un et de l’autre. Ce qui leur confère, en plus de leurs responsabilités sectorielles, un rôle horizontal. Plus l’évolution vers la situation que je vous décrivais tout à l’heure se précise, plus le ministère d’Etat a une fonction importante, parce que c’est par lui que nous pouvons intervenir dans le processus de prise de décision: On n’a peut-être pas jusqu’ici remarqué toute son importance.
Le ministère est maintenant représenté sur les grands comités horizontaux au niveau de la gestion du système bureaucratique dans son entier. Le sous-secrétaire d’État est membre du Comité interministériel sur la gestion du personnel sénior à l’échelle de la Fonction publique. Il fait aussi partie du Comité de coordination des sous-ministres qui regroupe, sous la présidence du secrétaire du Cabinet, ceux-là dont le ministère a une fonction horizontale. Ce comité est habilité à considérer tout problème, toute question, à l’échelle de tout le système. Le sous-secrétaire a donc acquis un rôle définitivement horizontal au niveau de la Fonction publique, qui est le “miroir” de celui du secrétaire d’Etat, au niveau du gouvernement. Encore plus important, nous avons maintenant trois ministres qui assurent une représentation des Affaires extérieures à toutes les étapes de prises de décision au sein du Cabinet que ce soit dans les comités sectoriels, le Comité des priorités et de la planification et évidemment le Conseil des ministres. Soulignons aussi le rôle important que joue le sous-ministre du commerce international au Comité des sous-ministres chargé du développement économique et régional.
bout de papier:
Après une expérience de deux ans, peut-on juger de l’efficacité de cette nouvelle structure?
M. Massé:
L’influence que l’on a acquise est considérablement plus grande que celle que l’on avait auparavant. Le défi demeure cependant pour le ministère de faire pleinement sentir dans le système le poids qui correspond au nouveau rôle qu’on lui a donné. bout de papier:
Si l’on devait chercher à améliorer la performance du ministère, de quel côté devrait-on porter ses efforts?
M. Massé:
On devrait chercher du côté de la prise de décision qui, tout en étant efficace, doit aussi être cohérente. Je m’explique. Dans le choix d’un système de prise de décision, vous avez deux options. La première est de centraliser la prise de décision. Un tel système, dans une organisation aussi vaste que la nôtre, s’avère très inefficace à cause des goulots d’étranglement. Vous avez une, deux ou trois personnes qui doivent prendre littéralement des centaines de décisions; elles sont peut-être cohérentes mais très lentes à venir, parce qu’il y en a trop à prendre. La deuxième option, c’est un système de prise de décision décentralisé. C’est le choix que nous avons fait et c’est le système que nous avons en place depuis septembre dernier. Nous cavons décentralisé une grande partie des décisions au niveau des sous-ministres adjoints.
Si vous décentralisez les décisions cependant, il faut vous assurer que celles-ci aillent toutes à peu près dans la même direction, qu’elles soient cohérentes entre elles. Pour ce, elles doivent s’inspirer d’une vision commune. C’est cette vision commune que nous devons chercher à développer. C’est ce que nous sommes en train de faire, mais ce n’est pas facile.
bout de papier:
Autre principe de gestion qui reste très discuté au sein du ministère: l’approche géographique versus l’approche fonctionnelle. Certains soutiennent que pour l’instant l’approche géographique est trop privilégiée au détriment de la cohérence fonctionnelle. Un juste équilibre est-il possible? M. Massé:
Dans un ministère comme le nôtre, on ne peut avoir qu’un seul principe d’organisation, géographique ou fonctionnelle, l’un à l’exclusion de l’autre. Avec la réorganisation de septembre dernier, on a décidé de faire primer le concept géographique. Pourquoi? Premièrement, parce qu’on doit avoir des lignes de communications (suite à la page 7) efficaces, directes et cohérentes avec nos missions à l’étranger qui sont évidemment organisées sur une base géographique. Deuxièmement, de la façon dont la plupart de nos politiques sont faites, elles doivent s’adapter à un contexte qui est toujours celui d’un partenaire donné. Lorsque l’on parle d’automobiles par exemple, il faut assurément avoir une vision totale de notre commerce de l’automobile. Mais, en même temps, il faut adapter nos négociations aux qualités spécifiques de chaque pays avec lequel nous négocions. Le genre de considérations que l’on doit faire intervenir pour analyser et régler nos problèmes sont presque toujours à prédominance géographique.
bout de papier:
Et pourtant, si cette approche permet une intégration de toutes les décisions pour une région spécifique, comment assure-t-on, à l’échelle mondiale, la coordination ou la “prioritisation” de notre action pour un secteur donné?
M. Massé:
Les décisions à ce niveau-là impliquent un arbitrage dans l’allocation de fonds, de personnes, etc, pour les diverses régions géographiques. Ceci ne peut se faire qu’au Comité exécutif, présidé par le sous-secrétaire, qui réunit tous les sous-ministres adjoints géographiques, fonctionnels et celui de la Coordination de politiques qui, lui, essaie d’équilibrer les diverses forces.
bout de papier:
Quel genre d’agents devrait-on recruter. et comment devrait-on les former?
M. Massé:
Il y a là plusieurs éléments. Les qualités recherchées chez nos agents seront des qualités d’adaptation, une capacité de comprendre non seulement l’économie mais aussi la science politique, le fonctionnement du pouvoir, la vie culturelle, les relations interpersonnelles et les relations internationales Deuxièmement, il va nous falloir un mélange de spécialistes et de généralistes. Les généralistes seuls ne suffiront pas parce que, pour exercer notre influence au niveau des politiques sectorielles intérieures, il va nous falloir des gens qui vont pouvoir comprendre la complexité de ces politiques Troisièmement, il va falloir développer un système de formation à l’intérieur même du ministère bien meilleur que celui dont on dispose maintenant. J’ai déjà indiqué publiquement qu’à mon avis on ne peut plus finir de s’instruire à 20 ans ou à 25 ans pour ensuite simplement s’adapter. L’évolution des connaissances est trop rapide pour que l’on puisse se fier uniquement à nos capacités d’adaptation, d’absorption par expérience, pour les acquérir. Une formation en règle est nécessaire. Par conséquent, jusqu’à 10% du temps de chacun des agents en moyenne va devoir être consacré chaque année au recyclage, à la formation.
bout de papier:
Que pensez-vous de l’idée d’une division des tâches au sein du ministère entre un personnel permutant qui passerait le plus clair de son temps à l’étranger et un personnel établi en permanence à Ottawa?
M. Massé:
Je ne pense pas que ce soit là une bonne idée. Je remarque que peu importe le talent d’un individu, s’il n’a pas vécu à l’extérieur du pays, il lui manque quelque chose, un enrichissement personnel. Je pense que ceux qui ont eu la chance de profiter d’une expérience pratique à l’étranger ont acquis une relativité dans leur façon de conceptualiser qui est essentielle pour bien travailler aux Affaires extérieures. Alors, pour moi, il faut un mélange des deux.
bout de papier:
Les horizons au ministère sont plutôt bouchés au niveau de l’avancement. Les frustrations vont en grandissant chez les agents, surtout aux niveaux inférieurs. C’est un problème sérieux qui va aux fondements mêmes de ce ministère. Qu’en pensezvous?
M. Massé:
C’est une question très difficile. Le phénomène, comme vous le savez, ne se limite pas aux Affaires extérieures. Le ministère a connu une croissance rapide pendant un certain temps. Nous connaissons maintenant une période de restriction, comme tout le reste de la Fonction publique d’ailleurs. Ce qui fait qu’il y a peu de mobilité dans le système pour le moment, d’autant plus que les positions de direction sont occupées par des cadres relativement jeunes et encore compétents, qui ont atteint ces niveaux durant la période de croissance rapide. Ce qui veut dire en clair qu’il y a très peu de possibilités de promotion. Ça ne sert à rien de se faire des illusions. Par les temps qui courent, il ne faut pas non plus compter sur une reprise dans la croissance des effectifs du secteur public. Au contraire, on devra s’estimer chanceux s’il n’y a pas de coupures! Que peut-on faire alors? Ce qu’il faut, je crois, c’est améliorer le contenu de chacune des positions de sorte que l’on puisse en retirer une plus grande satisfaction. Il y a plusieurs façons de le faire. L’une d’elles, c’est de rehausser la compétence des agents dans le travail qu’ils font; par la formation par exemple. Une autre façon, c’est de décentraliser la prise de décision aux cadres intermédiaires et le plus loin possible dans le système. A ce moment-là, on revient au problème dont on parlait plus haut, c’est-à-dire que, pour décentraliser les décisions tout en maintenant l’efficacité, il faut avoir une vision commune de nos objectifs. C’est là que se rejoignent mes préoccupations d’améliorer la gestion, la prise de décision d’une part, et le sort des agents au sein du ministère, d’autre part.
bout de papier:
A-t-on tous les instruments nécessaires pour servir adéquatement la communauté d’affaires, au niveau du marketing international par exemple?
M. Massé:
A mon avis, nous avons tous les instruments qu’il faut. Nous ne pourrons être efficaces cependant que dans la mesure ou -nous pouvons créer les “interfaces”’ nécessaires avec les ministères sectoriels. Il y a beaucoup de ces “interfaces” qui sont à présent mal enclenchées. Alors, il va falloir d’abord développer une vision correcte de ce que sont ces “interfaces”,, puis établir des objectifs clairs, avec un plan de travail pour les réaliser, et ensuite trouver et mettre en place les personnes qualifiées. Ça c’est un projet à long terme. Alors il ne faut pas se faire d’illusions. Ce n’est pas parce que la réorganisation à été décrétée que, du même coup, tous les objectifs sont atteints.
bout de papier:
Quelle est selon vous la perception qu’ont du ministère les hommes d’affaires présentement? M. Massé:
En fait, c’est beaucoup plus positif que je ne l’aurais pensé, si je dois me fier aux commentaires que je reçois d’eux. Beaucoup d’hommes d’affaires sont encore très réservés dans leur jugement et hésitent à se prononcer sur la réorganisation avant d’en voir le résultat final. Les grandes compagnies se trouvent assez bien servies. Les plus petites compagnies sont celles qui se disent moins satisfaites. Avant cependant que nous ayons mis sur pied tous les méchanismes de soutien nécessaires, ça va prendre un certain temps.
bout de papier:
Question d’image, que penseriez-vous de l’idée de changer le nom du ministère pour “ministère des Affaires étrangères et du Commerce international”? M. Massé:
Je ne suis pas sûr que le nom puisse influencer la perception des hommes d’affaires! Mais je n’ai pas d’objection à changer un nom si ça peut aider! A
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