bout de papier, No. 35 (1982) — October 1982 // Octobre 1982, pp. 6–8
September 28, 1982
Dear Mr. Osbaldeston,
It has come to our attention that the possibility is being considered of modifying the current passport system in such a way that Foreign Service Officers would no longer be entitled to diplomatic passports while travelling on temporary duty from headquarters on official business, except in narrowly defined circumstances. We wish to convey to you our serious concern regarding this proposal.
The purpose and function of the diplomatic passport, as you are well aware, is to indicate to foreign states that its bearer is performing diplomatic functions and is therefore entitled to privileges and immunities allocated to diplomatic agents under customary international law and the 1961 Convention on Diplomatic Relations whenever applicable. Diplomatic passports are issued as a matter of course to officials of foreign ministries on diplomatic missions throughout the world, irrespective of whether the point of departure of a particular trip is a post abroad or the headquarters of the foreign ministry in question. To our knowledge, the only exception to this universal practice is the United Kingdom.
As a result of this general practice, the diplomatic passport, while not itself conferring diplomatic privileges and immunities, is considered by foreign states as constituting prima facie evidence of the diplomatic status of its bearer. It has been clearly demonstrated that this passport can and does facilitate travel, particularly in the context of customs and immigration formalities. While the relative importance of the diplomatic passport varies from region to region, and from country to country, it is not disputed that its possession is generally helpful in avoiding unnecessary delays as well as harassment. The value of the diplomatic passport comes from the fact that it is universally used and instantly recognizable. In addition, it has been observed that, in some countries, minor officials are trained to react to the type of passport rather than the type of visa.
A high number of Canadian Foreign Service officers travel every year on special missions. With very few exceptions, those missions are of a diplomatic nature. Moreover officers of the department are assigned on a temporary basis to posts overseas to perform the functions of Canadian staff at the mission as a result of peak or seasonal requirements or as a result of long term absences of staff from the post. A case in point is officers in the Social Affairs stream who are assigned regularly from Ottawa to posts abroad, often for extended periods. In the past this has included refugee situations in such diverse places as Chile, Uganda and South East Asia. Up to now, these officers have been entitled to diplomatic passports by virtue of the 1956 Regulations Respecting the Issuance of Diplomatic and Special Passports which provide that, under the authority of the Secretary of State for External Affairs, a diplomatic passport may be issued, inter alia, to:
(i) “Ambassadors, Ministers, High Commissioners, and Officers of diplomatic rank, Attachés, Trade Commissioners, and Consular Officers serving the Government of Canada abroad.”
These regulations take account of the diplomatic nature of the missions in which such officers are engaged, and are in full accordance with international law and general international practice. A practical effect of their application has been to considerably reduce the number of requests for visas that otherwise would have been required, because of the protections that the diplomatic passport itself provides in practice to its bearer. This protection includes immunity from search, without which it would be impossible for officers of this Department to carry classified documents (necessary in virtually all trips abroad). It is to be noted that, in the absence of diplomatic visas, the diplomatic passport is the only internationally recognized indication of the diplomatic status of the bearer. As well, even when a visa has been issued, the absence of correspondence between the passport and the visa (for example, a diplomatic visa is a non-diplomatic passport) tends to create confusion because it is inconsistent with international practice, and therefore increases the risk that the immunity of the bearer may not be respected.
It is our understanding that the possibility is currently being considered of restricting the issuance of diplomatic passports for special missions to cases involving “a conference of a diplomatic character”. In our view, such a criterion is unduly restrictive considering the high number of diplomatic missions taking place in other contexts than diplomatic conferences. Against the background described above, its implementation would entail negative consequences both for the operations of the Department of External Affairs and for foreign service officers individually. We understand that this measure is being envisaged in order to eliminate a difference of treatment between members of this Department and other Departments travelling on temporary duty. We respectfully submit that the number of diplomatic missions in which foreign service officers are engaged is much higher than those involving members of other departments. As is the case for any foreign ministry, such missions are part and parcel to our functions. We do recognize, of course, that employees of other departments may also carry out diplomatic functions on occasion. In our view, if this situation does not in fact create a problem of differentiation, the problem should be solved through a system allowing for the issuance of diplomatic passports in those cases. The adminstrative implications of such a system do not appear excessive. There is no justification, in any event, gratuitously to deprive Canadian foreign service officers of an instrument that everywhere else is considered as an integral part of diplomatic functions.
We are aware that the proposal referred to above would not affect the situation of foreign service officers travelling to or from posts abroad. We wish to draw to your attention, however, the fact that those situations are normally governed by the Convention on Diplomatic Relations, and facilitated by the proximity of a local Canadian mission. Only customary international law, on the other hand, applies to special missions, which take place in highly variable circumstances. It is therefore essential to identify clearly diplomatic agents on special missions in order to ensure that the immunities to which they are entitled under international law — in particular inviolability of their persons and documents — are recognized and protected.
In the past decade, the foreign service has undergone many changes, which have often had short or long-term disruptive effects. We believe that foreign service officers have demonstrated their readiness to accept and adjust to such changes. We do not believe, however, that the removal of the diplomatic passport precisely in situations where it has proved to be particularly useful is either necessary or desirable. We request you to ensure that such a change, which would be damaging to departmental operations and the morale of the foreign service, will not be implemented.
In sum, we submit that the current passport system that entitled Foreign Service officers to diplomatic passports while travelling on temporary duty from headquarters on official business should be maintained. If there is a problem of differentiation vis a vis employees of other departments who carry out diplomatic functions on occassion, it should be solved by a system allowing for the issuance of diplomatic passports in those cases.
“ We would be pleased to consult with you further on this issue.
David Horley
President
Au sujet des passeports!
le 28 septembre 1982
Cher Monsieur Osbaldeston,
Nous avons appris que l’on envisage la possibilité de modifier le système actuel de délivrance de passeports de sorte que les agents du Service extérieur n’auraient plus droit à des passeports diplomatiques lorsqu’ils doivent s’absenter temporairement de l’administration centrale en voyage officiel, sauf dans des cironstances bien définies. Nous tenons à vous faire part de notre grave inquiétude au sujet de cette proposition.
Le passeport diplomatique a pour objet et fonction, vous le savez fort bien, d’indiquer aux Etats étrangers que son porteur exerce des fonctions diplomatiques et a par conséquent droit aux priviléges et immunités dont jouissent les agents diplomatiques en vertu du droit coutumier international et de la Convention de 1961 sur les relations diplomatiques, le cas échéant. Des passeports diplomatiques sont délivrés tout naturellement aux fonctionnaires étrangers en missions diplomatiques partout dans le monde, peu importe que le point de départ pour un voyage particulier soit un poste à l’étranger ou l’administration centrale du ministère étranger en question. La seule exception à cette pratique universelle, autant que nous sachions, est le Royaume-Uni.
Compte tenu de cette pratique générale, le passeport diplomatique, bien qi’il ne confère pas en soi de privilèges et immunités diplomatiques, est considéré par les Etats étrangers comme sonstituant une preuve, à première vue, du statut diplomatique de son porteur. Ii est clairement établi que ce passeport facilite effectivement les voyages, en particulier lorsque vient le temps des formalités de douanes et d’immigration. L’importance relative du passeport diplomatique varie d’une région à l’autre et d’un pays à l’autre, mais il n’en reste pas moins que sa possession permet généralement d’éviter des retards inutiles, de même que le harcèlement. La valeur du passeport diplomatique vient de ce qu’il est utilisé universellement et qu’il est instantanément reconnaissable. en outre, on a constaté que, dans certains pays, on habitue les fonctionnaires subalternes à réagir au type de passeport plutôt qu’au type de visa.
Un grand nombre d’agents du Service extérieur du Canada voyagent chaque année en missions spéciales. A quelques très rares exceptions près, ces missions sont de nature diplomatique. De plus, des agents du Ministère sont affectés temporairement à des postes outre-mer afin de remplir des fonctions de personnel canadien à la mission, en périodes de pointe ou pour satisfaire à des besoins saisonniers, ou en cas d’absences prolongées du personnel en poste. Je pense, parexemple, aux agents du secteur Affaires sociales qui sont régulièrement affectés d’Ottawa à des missions à l’étranger, souvent pour de. longues périodes. Dans le passé, cela s’appliquait entre autres choses aux cas d’aide aux réfugiés dans divers pays comme le Chili, Ouganda et le Sud-Est asiatique. Jusqu’ici, ces agents avaient droit à des passeports diplomatiques en vertu du Règlement de 1956 concernant la déliverance de passeports diplomatiques et spéciaux, qui stipule qu’avec l’autorisation du Secrétaire d’Etat aux Affaires extérieures, un passeport diplomatique peut être délivré, entre autres personnes, aux:
(i) “ambassadeurs, ministres, haut-commissaires et fonctionnaires de rang diplomatique, attachés, délégués commerciaux et agents consulaires servant le Gouvernement du Canada à l’étranger.”
Ce Règlement tient compte de la nature diplomatique des missions confiées à de tels agents et il est parfaitement conforme aux dispositions du droit international et à la pratique internationale générale. L’application de ses dispositions a eu, entre autres conséquences pratiques, pour effet de réduire sensiblement le nombre de demandes de visas qui, autrement, auraient été nécessaires, à cause de la protection que le passeport diplomatique en soi assure dans la pratique à son porteur. Cette protection inclut l’immunité de fouille, sans laquelle il serait impossible pour les agents du Ministère de porter des documents classifiés (c’est nécessaire dans le cas de presque tous les voyages à l’étranger). lly a lieu de noter que, faute de visas diplomatiques, le passeport diplomatique est la seule indication internationalement reconnue du statut diplomatique du porteur. De même, même lorsqu’un visa a été délivré, l’absence de correspondance entre le passeport et la visa (par exemple, un visa diplomatique dans un passeport non diplomatique) a tendance à engendrer de la confusion parce que ce n’est pas conforme à la pratique internationale et il s’ensuit, par conséquent, un risque accru que l’immunité du porteur ne soit pas respectée.
Si vous avons bien compris, on envisage actuellement la possbilité de restreindre la délivrance de passeports diplomatiques pour des missions spéciales aux situations où il y a “une conférence de caractère diplomatique”. A notre avis, un tel critère est beaucoup trop restrictif, compte tenu du grand nombre de missions diplomatiques qui se déroulent dans des contextes autre que celui de conférences diplomatiques. Compte tenu de l’état de la question qui est exposé ci-dessus, sa mise en oevure entraînerait des conséquences négatives tant pour les opérations du ministère des Affaires extérieures que pour les agents du Services extérieur mêmes. Nous croyons savoir que l’on envisage d’adopter cette mesure afin de supprimer un écart de traitement entre les membres du Ministère et le personnel d’autres ministères qui voyagent pour des missions temporaires. Nous soutenons, respectueusement, que le nombre de missions diplomatiques confiées à des agents du Service extérieur est de beaucoup supérieur a celui de missions contiees a des fonctionnaires d’autres ministères. Comme c’est le cas pour tout autre ministère des affaires étrangères, de telles missions font partie intégrante de nos fonctions. Il va sans dire que nous sommes conscients du fait que des employés d’autres ministères peuvent, eux aussi, se voir confier des missions diplomatiques à l’occasion. A notre avis, si cette situation crée effectivement un problème d’écart de traitement, ce problème devrait être réglé au moyen d’un système prévoyant la délivrance de passeports diplomatiques dans ces cas-là. Les implications administratives d’un tel système ne nous paraissent pas exagérées. Rien ne saurait justifier, de toute manière, que l’on prive sans raison les agents du Service extérieur du Canada d’un instrument qui, partout ailleurs, est considéré comme faisant partie intégrante des missions diplomatiques.
Nous savons que la proposition dont il est question ci-dessus ne changerait rien dans le cas des agents du Service extérieur qui se rendent a des missions à l’étranger ou qui en reviennent. Nous tenons toutefois a vous signaler que ces cas sont habituellement régis par la Convention sur les relations diplomatiques et qu’ils sont facilités par la proximité d’une mission canadienne sur place. Par ailleurs, seul le droit coutumier international s’applique aux missions spéciales qui ont lieu dans des circonstances extrêmement variables. il est, par conséquent, essentiel d’identifier clairement les agents diplomatiques en missions spéciales, afin de garantir que les imminutés auxquelles ils ont droit en vertu du droit international – en particulier l’inviolabilité de leurs personnes et de leurs documents – soient reconnues et respectées.
Au cours de la dernière décennie, le Service extérieur a subi nombre de changements qui ont souvent entraîné des bouleversements à courte et à moyenne échéance. Nous croyons que les agents du Service extérieur ont prouvé qu’ils étaient disposés à accepter de tels changements et à s’y adapter. Toutefois, nous ne croyons pas que la suppression du passeport diplomatique dans les situations précises où celui-ci s’est révélé particulièrement utile soit nécessaire ou souhaitable. Nous vous demandons de voir à ce qu’un tel changement, qui serait néfaste pour les opérations du Ministère et pour le moral du Service extérieur, ne soit pas mis en oeuvre.
Bref, nous soutenons qu’il faut conserver le système actuel de délivrance des passeports en vertu duquel les agents du Service extérieur ont droit à des passeports diplomatiques lorsqu’ils doivent s’absenter temporairement de l’administration centrale en voyage officiel. S’il existe un écart de traitement dans le cas d’employés d’autres ministères qui se voient a l’occasion confier des missions diplomatiques, ce problème devrait être réglé au moyen d’un système prévoyant la délivrance de passeports diplomatiques dans ces cas-la.
Nous serions heureux que la question fasse l’objet de consultation complémentaire entre vous et nous.
Je vous prie d’agréer, cher Monsieur Osbaldeston, l’expression de mes sentiments les meilleurs.
Le président
David Horley
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