bout de papier, Vol. 10, No. 2 (1993) — Spring 1993 // Printemps 1993, pp. 21–24
Allocution de l’Ambassadeur Louise Fréchette lors d’un déjeûner-causerie organisé par le Conseil des Relations Internationales de Montréal (CORIM), jeudi le 25 février 1993.
— La rédaction
La présence à Montréal de l’OACI (l’Organisation de l’aviation civile internationale) et d’autres organisations multilatérales témoigne du rôle de premier plan qu’a joué et que continue de jouer le Canada dans tous les secteurs de la coopération internationale. Nulle part ailleurs la vocation internationale du Canada ne s’est-elle mieux illustrée qu’aux Nations Unies. Membre fondateur de cette organisation, le Canada en a été le plus fervent promoteur même aux heures les plus sombres. La liste est longue des Canadiens et des Canadiennes qui ont laissé leur marque à l’ONU (Organisation des Nations Unies), de Lester Pearson et le général Burns, véritables pères des forces de maintien de la paix; Maurice Strong, premier Directeur exécutif du Programme des Nations-Unies pour l’environnement et Secrétaire général de la Conférence de Rio; et Thérèse Sévigny, première femme à occuper un poste de Sous-secrétaire général au Secrétariat des Nations-Unies. Aujourd’hui encore, des Canadiens occupent des postes-clés, à commencer par le major-général Maurice Baril, Conseiller militaire du Secrétaire général; Sharon Capeling-Alekija, Directrice du Fonds de développement des Nations-Unies pour les femmes; et Elizabeth Dowdeswell, récemment nommée à la tête du Programme des Nations-Unies pour l’environnement.
Je n’ai pas à vous convaincre de l’importance croissante des Nations Unies. D’ailleurs, il suffit de parcourir un journal, n’importe quel jour de la semaine, pour se rendre compte de l’omniprésence de l’ONU. De la Somalie au Cambodge, et de la Bosnie au Mozambique, les Nations Unies jouent un rôle de premier plan. Libérées des contraintes de la Guerre froide, elles sont devenues aujourd’hui la source de tous les espoirs : lourd défi pour une organisation si longtemps paralysée par le conflit entre les super-puissances. Sera-t-elle à la hauteur de la tâche? C’est à cette question que je voudrais tenter de répondre, tout en essayant de jeter un peu de lumière sur les manchettes contradictoires concernant l’ONU qui nous proviennent jour après jour.
Commençons par quelques observations générales que m’inspire une année de participation directe et intense aux travaux de l’ONU.
La première de ces observations est que l’agenda des Nations Unies risque de rester très chargé au cours des prochaines années.
Les conséquences de l’effondrement des structures et des certitudes de la Guerre froide commencent à peine à se faire sentir sur la scène internationale. La Guerre froide avait créé une certaine forme de stabilité, stabilité souvent artificielle. La fin de la confrontation entre les super-puissances a permis à des rivalités longtemps refoulées de se manifester avec une force parfois explosive. Le conflit dans l’ex-Yougoslavie n’est que l’exemple le plus connu de ce phénomène. Beaucoup d’autres pays, particulièrement les anciennes Républiques soviétiques, risquent eux aussi de s’engouffrer dans des guerres fratricides. Par contre, la fin de la Guerre froide a aussi ouvert des perspectives de réconciliation, comme nous le constatons au Salvador, au Mozambique et au Cambodge.
Les Nations Unies se retrouvent avec tous ces conflits sur les bras pour deux raisons principales :
La première, c’est qu’aucune autre organisation internationale n’a le mandat, la compétence, l’influence et l’autorité morale de l’ONU. Idéalement, les Nations Unies devraient pouvoir refiler, pour ainsi dire, la crise yougoslave aux institutions européennes et laisser la crise d’Haïti entièrement entre les mains de l’Organisation des États américains, pour ne citer que deux exemples. Malheureusement, les organisations régionales sont mal équipées pour faire face aux conflits qui éclatent dans leur voisinage et, tant qu’il en sera ainsi, les Nations Unies seront appelées à la rescousse.
La deuxième raison, c’est qu’aucun des grands états, à commencer par la seule superpuissance qui reste, ne souhaite assumer seul le fardeau moral et financier du maintien de la paix et de la sécurité internationales. Pour ceux qui, comme le Canada, ont toujours privilégié une approche multilatérale à la sécurité collective, il s’agit là d’une tendance des plus positives, même si elle fait porter un poids très lourd à l’ONU.
L’ONU est-elle surchargée? Sans doute, si l’on en juge par le travail énorme abattu par certains secteurs clés du Secrétariat des Nations Unies et par les membres du Conseil de Sécurité, qui sont appelés à se réunir sept jours sur sept, à toute heure du jour et de la nuit. Toutefois, comme il n’y a pas d’organisation qui puisse remplacer l’ONU, il n’y a pas d’autre solution que de l’adapter aux défis croissants auxquels elle est confrontée.
Ma deuxième observation, c’est qu’il n’existe pas de « recueil de règles » pour guider les Nations Unies dans cette nouvelle ère.
Les concepts clés qui ont déterminé la majeure partie de ma carrière, comme les zones d’influence de l’équilibre de la terreur, ont été balayés. D’autres, tels les principes de souveraineté et de non-ingérence dans les affaires intérieures des états, sont remis en question. Beaucoup d’États membres de l’ONU déplorent le manque de précision, voire l’absence d’une définition claire des nouvelles règles. Certains craignent une ingérence croissante de la communauté internationale dans leurs affaires intérieures. D’autres sont préoccupés par les attentes formulées à l’égard de l’ONU dont on réclame qu’elle règle toutes les crises.
Il n’est pas réaliste de s’attendre à ce que nous puissions à brève échéance redéfinir et codifier, à la satisfaction d’une majorité claire, des concepts tels la souveraineté ou le droit à l’intervention humanitaire.
Il est plus probable que, pour un certain temps encore, les décisions seront prises au cas par cas. La création d’un ensemble de précédents largement appuyés par la communauté internationale, facilitera la codification éventuelle des nouvelles tendances. Dans ce domaine comme dans beaucoup d’autres, le droit international suivra les nouvelles pratiques au lieu de les précéder.
Permettez-moi d’aborder dans ce contexte deux critiques souvent formulées à l’égard des Nations Unies : la première, que CNN dicte l’Agenda de l’ONU, et la deuxième, que l’ONU applique deux poids deux mesures dans sa réponse aux violations du droit international.
Il ne peut faire aucun doute que la couverture des médias influence de façon importante certaines décisions du Conseil de Sécurité. Le cas de la Somalie en est un exemple. Ce phénomène ne fait que refléter l’impact des médias sur l’opinion publique qui, en démocratie, joue un rôle décisif. Toutefois, les médias sont très sélectifs dans le choix des crises qu’ils couvrent. Par exemple, ils ont accordé très peu d’attention à ce qui se passe au Mozambique. Pourtant le Conseil de Sécurité vient de lancer une vaste opération de maintien de la paix dans ce pays — 7 000 soldats et 1 500 observateurs — pour appuyer l’exécution de l’Accord de Paix récemment conclu. L’ONU travaille également au règlement de conflits peu connus dans diverses parties du monde, notamment près des frontières de l’ex-Union soviétique.
La question des « deux poids deux mesures » est délicate et complexe et revêt une importance cruciale pour la crédibilité de l’ONU. Le Conseil de Sécurité doit s’employer à agir de façon manifestement juste et équitable. L’appui des Membres des Nations Unies s’effritera si cette exigence fondamentale n’est pas satisfaite. Toutefois, contrairement à un tribunal, le Conseil de Sécurité ne peut se contenter d’imputer des responsabilités et prononcer des sentences. Il doit agir de façon à faciliter la recherche de solutions réalisables et durables, d’où sa préférence pour la voie négociée tant que toutes les possibilités de compromis n’ont pas été épuisées. Le Conseil de Sécurité doit se prononcer en tenant compte d’une multitude de facteurs et les cas sont tous différents les uns des autres.
Ma troisième observation c’est que, tout comme il n’y a pas de « recueil de règles » pour déterminer où et quand les Nations Unies devraient intervenir, il n’existe pas de recettes fiables quant aux moyens à employer. Les crises qui secouent actuellement la communauté internationale sont, pour beaucoup d’entre elles, d’un genre nouveau. Il existe peu de précédents pour déterminer quels remèdes sont efficaces et lesquels sont inopérants.
La réponse à chaque crise est à juste titre définie par ses caractéristiques particulières et l’ONU doit être prête à faire l’expérience de nouvelles formes d’action dans certains cas. Le déploiement préventif de Casques bleus en Macédonie il y a quelques semaines et la protection des convois humanitaires par des soldats armés sont deux exemples de mesures innovatrices mises à l’essai actuellement et qui impliquent incidemment, dans les deux cas, des Forces canadiennes. Lorsqu’une approche ne donne aucun résultat — par exemple la tentative d’introduire une présence militaire de l’ONU en Somalie par la voie de la négociation — une autre la remplace, dans ce cas-ci la décision sans précédent d’intervenir sans y être invité et de recourir à la force si nécessaire.
L’absence de plans détaillés peut être exaspérante pour les gouvernements et les Organisations non gouvernementales et donne beau jeu aux pontifes. Toutefois, étant donné la pression du travail à l’ONU et le rattrapage institutionnel dans lequel son Secrétariat est engagé, un certain dose d’improvisation demeurera sans doute inévitable pour un certain temps.
Je ne veux pas faire une vertu de la nécessité, et je serais la première à admettre que la navigation à vue est loin d’être la solution idéale. La mise en place de systèmes plus sophistiqués et plus efficaces exigera cependant des ressources importantes, ressources qui se font rares, à l’ONU encore plus qu’ailleurs.
Le Secrétariat de l’ONU fonctionne avec guère plus de ressources dans des domaines clés comme les opérations de maintien de la paix et les affaires humanitaires et politiques, que pendant les années sombres de la Guerre froide. S’il en est ainsi, c’est parce que le budget des Nations Unies n’a pas augmenté en termes réels depuis de nombreuses années et que certains intérêts (présents aux Nations Unies comme ailleurs) entravent la réaffectation de ressources humaines et financières vers les activités prioritaires, malgré les efforts du Secrétaire général. Par conséquent, dans le domaine de la paix et de la sécurité, l’ONU progresse, pour ainsi dire, avec la puissance d’un DC-3, alors que les attentes à son égard exigeraient plutôt la puissance d’un Concorde.
Il serait étonnant que le problème budgétaire de l’ONU soit résolu complètement dans un proche avenir. L’heure est aux contractions budgétaires dans la plupart des États-membres et l’accroissement des contributions à l’Administration des Nations Unies y est rarement la plus haute priorité. Or, il faut d’importantes ressources financières pour maintenir les efforts de l’ONU dans le domaine de la paix et de la sécurité. Les opérations complexes de maintien de la paix sont coûteuses : 1,1 milliard de dollars américains pour le programme de 18 mois au Cambodge seulement. Le coût du maintien de la paix pour les Nations Unies a triplé, passant de 700 millions de dollars en 1991 à plus de deux milliards cette année. Ces coûts ne représentent peut-être qu’une petite fraction des dépenses mondiales en matière de défense, mais ils ne sont pas sans importance au moment du partage des envelopes budgétaires en période d’austérité.
Ma quatrième observation est que, plus l’ONU tente d’imposer son autorité, plus elle risque de s’attirer des critiques et de susciter la controverse et c’est bon signe. Si vous me reste assis sur le banc, on ne peut pas s’empa- permettez une analogie avec le hockey, si on rer de la rondelle et on ne peut pas marquer des buts.
Agir, c’est risquer l’échec. C’est aussi faire des choix qui, presque par définition, feront des mécontents. C’est parce que l’ONU est impliquée dans le processus de réconciliation interne, où certains clans peuvent s’estimer perdants, que le Secrétaire général a été hué à Mogadiscio. C’est parce que l’ONU a accepté de surveiller un référendum sur l’indépendance possible de l’Érythrée que les Éthiopiens des autres régions l’ont conspué à Addis-Abeba. Ni l’un ni l’autre de ces incidents ne signifie que le Secrétaire général a tort ou que les Nations Unies sont vouées à l’échec. Au contraire, dans les deux cas, nous estimons que l’ONU est dans la bonne voie.
Par leur nature même, les crises auxquelles fait face l’ONU ne peuvent être réglées facilement ou rapidement. Les processus de paix que l’ONU appuie au Cambodge, au Salvador et au Mozambique sont le résultat de négociations complexes et reposent sur des compromis fragiles qui risquent à tout moment de déraper. Les revers sont toujours possibles et se produisent effectivement. Chaque fois, l’ONU doit prendre les mesures appropriées — une combinaison de carottes et de bâtons — pour remettre le processus dans la bonne voie. Le succès n’est pas garanti. Et tout revers suscite des critiques.
En Somalie, la distribution de vivres à la population affamée n’est qu’une première étape. La stabilité ne reviendra pas tant que la violence n’aura pas été stoppée et que des institutions de base n’auront pas été mises en place. J’entends par là, entre autres, un gouvernement légitime, une police efficace, un système judiciaire qui fonctionne. La réalisation de cet objectif pourrait exiger une présence de longue durée des Nations Unies et occasionner des dépenses considérables.
Les problèmes auxquels nous faisons face sur le territoire de l’ex-Yougoslavie sont encore plus épineux. Les efforts multiformes que l’ONU a déployés là-bas ont contribué à maintenir, pendant près d’un an, un cessez-le-feu fragile en Croatie, apporté à la population de Bosnie-Herzégovine des secours dont elle a désespérément besoin et mené des négociations intensives visant à trouver une solution pacifique au conflit. Mais ces efforts n’ont pas encore réussi à faire cesser les hostilités, et des comptes rendus de violations graves des droits humains — viols systématiques, épuration ethnique, camps de détention — continuent de nous parvenir tous les jours.
Certains prônent une intervention militaire directe, mais cette option n’est pas sans risques, y compris celui de la propagation du conflit aux autres pays de la région et la menace qu’elle ferait peser sur l’opération de secours humanitaire, dont dépendent des centaines de milliers de Bosniaques pour leur subsistance quotidienne.
De nombreux pays affirment avec vigueur que l’ONU a le droit et le devoir d’intervenir pour protéger les vies humaines et obliger les gouvernements à des comportements corrects. Nous commençons à peine à comprendre ce que suppose l’application de principes aussi rigoureux : non seulement mettre des ressources importantes à la disposition de l’ONU, mais aussi risquer la vie de nos soldats dans des situations de combat. Mais nous sommes également conscients du fait que la crédibilité de l’ONU en souffrira et que sa capacité d’agir en sera gravement diminuée si elle permet que ses principes soient violés et qu’il soit passé outre à ses décisions.
La réponse à cette question n’est évidemment pas simple, Il faut d’abord s’entendre sur ce que peut signifier pour l’ONU « être à la hauteur ». Il me vient à l’esprit le mot de Dag Hammarsjold qui décrivait l’ONU comme une organisation créée « non pour nous conduire au paradis mais pour nous préserver de l’enfer ». C’est déjà tout un programme!
La capacité de l’ONU à nous « préserver de l’enfer », donc, dépendra de nombreux facteurs dont certains m’apparaissent particulièrement importants.
Le premier, et sans doute le plus important, est tout simplement la volonté politique des États-membres. Il ne faut jamais oublier que l’ONU, c’est nous et qu’elle n’entreprendra que ce que ses États-membres lui donneront mission d’accomplir. Si l’ONU paraît hésitante en Bosnie, c’est parce que ses États-membres sont eux-mêmes hésitants et divisés quant à la meilleure marche à suivre. Si l’ONU a été lente à intervenir en Somalie, c’est par faute d’une mobilisation suffisante de la communauté internationale.
L’appui des grandes puissances, et d’abord celui des États-Unis est, dans ce contexte, d’une importance cruciale pour l’avenir de l’ONU. Ce n’est pas par hasard que les rédacteurs de la Charte ont décidé d’accorder aux grandes puissances de l’après-guerre un siège permanent au Conseil de Sécurité assorti d’un droit de veto. Ils avaient compris que, sans l’aval et l’apport des états les plus puissants, les limites de l’action collective seraient vite atteintes.
La politique américaine envers l’ONU a connu, au cours des derniers mois, une mutation profonde. Washington privilégie désormais l’action multilatérale et, pour la première fois de son histoire, le Gouvernement américain s’apprête à placer plusieurs milliers de ses soldats sous commandement onusien en Somalie. Loin de constituer un danger pour l’ONU, cette nouvelle orientation de la politique américaine, ardemment souhaitée par le Canada, constitue peut-être le meilleur gage pour l’avenir.
Les États-Unis et les autres Membres permanents au Conseil de Sécurité portent une lourde responsabilité. De leur leadership dépend, en grande partie, la capacité d’action de l’ONU. Mais ce leadership doit s’exercer de façon responsable et se gagner l’adhésion de l’ensemble des États-membres.
Depuis mon arrivée à New York il y a un an, je suis frappée par le consensus très large qui s’est développé sur les nouvelles orientations à donner à l’ONU. Même les décisions les plus audacieuses — je pense en particulier à l’intervention humanitaire en Somalie — recueillent l’appui enthousiaste de l’immense majorité des pays. Ce consensus est précieux car il confère aux actions de l’ONU la légitimité politique avec laquelle elle devra compter au cours des années à venir.
Pour un nombre croissant de pays, y compris le Canada, la capacité de l’ONU à relever les défis de l’avenir passe aussi par la réforme du Conseil de Sécurité. Comme le Premier ministre l’a dit à plusieurs reprises, l’ONU doit refléter les réalités d’aujourd’hui plutôt que celles qui avaient cours à la fin de la Seconde Guerre mondiale. Nous avons donc réclamé publiquement l’élargissement du Conseil de Sécurité, afin que des pays comme le Japon et l’Allemagne puissent y obtenir un siège permanent et nous avons dit être ouverts à d’autres modifications de sa composition. Cette réforme ne va pas être facile. Beaucoup d’autres questions, comme le droit de veto, le nombre des Membres non-permanents et les règles de scrutin, viendront inévitablement sur le tapis.
Le grand défi de cette réforme sera de rendre le Conseil plus représentatif tout en préservant sa capacité d’agir rapidement et efficacement. De plus, la réforme du Conseil ne résoudra pas tous les problèmes. Le Conseil devra continuer de veiller à ce que les vues des états directement concernés par ses délibérations, notamment ceux qui contribuent aux opérations de maintien de la paix, soient pleinement prises en compte.
Pour être à la hauteur de sa tâche, l’ONU devrait également pouvoir compter sur une assise financière plus solide.
L’ONU éprouve des difficultés bien connues à percevoir les cotisations de ses États membres. Seul un petit nombre paient intégralement leurs contributions à l’échéance; je suis fière de dire que le Canada est un de ceux-là. Les arriérés s’accumulent. Les États- Jnis réduisent peu à peu leur dette enver ’ONU mais celle de la Fédération de Russie ne cesse de croître et dépasse maintenant les 400 millions de dollars. De nombreux États membres, dont certains briguent un siège permanent au Conseil de Sécurité, ne paient que le strict nécessaire pour conserver leur droit de vote a l’Assemblée générale, parfois avec jusqu’à deux ans de retard.
Il y a des limites à ce qu’on peut exiger de l’ONU en matière de rationalisation et d’économie. L’argent est le nerf de la paix autant que de la guerre. Si les Etats-membres ne sont pas prêts à donner à l’ONU un minimum de sécurité financière, nous pouvons tous faire une croix sur les beaux projets que nous formulons pour son venir.
L’ONU n’aura pas seulement besoin d’argent mais aussi de personnel.
Les soldats, les policiers et les experts civils comme les Observateurs d’Élections sont fort recherchés. La cote des ingénieurs et des démineurs est aussi à la hausse. Les demandes sont si fortes qu’il sera impossible à l’avenir de compter, comme on l’a fait dans le passé, sur un petit nombre de pays, comme le Canada, les pays nordiques et quelques autres pour fournir toute l’expertise nécessaire. En fait, pour ce qui est du Canada, nous comptons actuellement 4 500 militaires affectés au service de l’ONU partout dans le monde, dont 2 400 dans l’ex-Yougoslavie et 1 300 en Somalie. Cela représente, comme vous le savez, une très forte proportion de nos troupes de combat, et probablement la limite de ce que nous pouvons supporter. Il en va de même pour beaucoup d’autres fournisseurs de troupes traditionnels.
Heureusement, un nombre de plus en plus grand de pays sont prêts à participer aux opérations de l’ONU. Le personnel de l’autorité provisoire des Nations Unies pour le Cambodge comprend 20 000 membres provenant de 30 pays et de tous les continents, dont 200 Canadiens. Pas moins de 41 pays différents participent à la force des Nations Unies dans l’ex-Yougoslavie. Cependant, ces troupes ne sont pas toutes également bien préparées pour assumer les responsabilités complexes qu’impliquent désormais les opérations de maintien de la paix. Des efforts devront être déployés pour assurer une meilleure formation du personnel de l’ONU.
Enfin pour être à la hauteur du défi qui la confronte, l’ONU devra pouvoir compter sur un Secrétariat efficace et compétent et un Secrétaire général dynamique et courageux.
La communauté internationale a eu la main heureuse en choisissant M. Boutros- Ghali pour diriger l’organisation en cette période déterminante pour son avenir. M. Boutros-Ghali s’est attelé avec détermination à la tâche de transformer l’énorme bureaucratie onusienne pour l’adapter aux nécessités nouvelles. Les réformes qu’il a entreprises commencent déjà à porter fruit et on trouve au Secrétariat des Nations- Unies un très grand nombre de fonctionnaires de très haut calibre qui se dépensent sans compter pour le bien de l’organisation. Mais il reste encore beaucoup à faire. L’ONU doit accroître sa capacité d’anticiper les conflits et mener une diplomatie préventive plus rigoureuse. Elle doit aussi améliorer ses systèmes administratifs et moderniser ses moyens de communications.
Et surtout, l’ONU doit apprendre à mieux expliquer ses actions afin de se conserver l’appui de l’opinion publique mondiale.
Les facteurs essentiels au succès de l’ONU que je viens d’énumérer — volonté politique des États-membres, soutien des grandes puissances, sécurité financière, appareil bureaucratique efficace — forment un tableau fort complexe. Il faut y ajouter la part de l’impondérable qui peut, à tout moment, remettre en question la fragile harmonie qui règne aujourd’hui à New York. Un retour à la confrontation entre les Membres permanents du Conseil de Sécurité nous ramènerait rapidement à l’époque où l’usage répété du droit de veto condamnait le conseil à la marginalité. De plus, les risques d’un profond clivage nord-sud sont toujours présents. L’attention portée au renforcement de l’ONU en matière de paix et de sécurité ne doit pas faire passer au second plan les problèmes économiques et sociaux des pays les plus pauvres. Ces problèmes, qui sont souvent la source de l’instabilité politique et des conflits armés, continueront d’interpeller la communauté internationale. Et l’expérience de l’interdépendance nous enseigne que nous les négligerons à notre péril.
Il ne manquera jamais de Cassandre pour proclamer la faillite de l’ONU. Mais pour ceux qui, comme Hammarsjold, n’attendent pas le paradis sur terre, les premiers pas vers ce qu’on a baptisé un peu rapidement le nouvel ordre mondial sont porteurs d’espérance.
Le Canada a fait de la revitalisation de l’ONU un objectif primordial de sa politique étrangère. Citoyen modèle de l’ONU depuis sa fondation à San Francisco il y a près de 50 ans, notre pays jouit d’une crédibilité extraordinaire auprès des Membres des Nations Unies. Notre voix y est respectée et notre contribution hautement appréciée. Ce n’est pas par pur idéalisme que le Canada a tant investi dans les institutions multilatérales. Celles-ci renforcent notre sécurité et contribuent à notre prospérité en nous mettant à l’abri de l’arbitraire et de la loi du plus fort. Nous avons tout à gagner d’une ONU plus efficace, d’une ONU finalement en mesure de réaliser la vision de ses fondateurs. C’est pour moi un grand privilège de pouvoir participer, en tant qu’Ambassadeur du Canada à l’ONU, à cette entreprise historique.
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Publié à l’origine dans bout de papier, Vol. 10, No. 2 (1993) — Spring 1993 // Printemps 1993, pp. 21–24. Lire le reste de ce numéro →
