bout de papier, Vol. 12, No. 2 (1995) — Summer 1995 // Été 1995, pp. 6–8
Middle Power Diplomacy. The Golden Age of Canadian Foreign Policy. A Fundamental Re-examination.
Lester Pearson, the Department of External Affairs and the Post-War Foreign Policy Agenda
The course of Canada’s post-war foreign policy was charted between 1946 and 1948, when Lester Pearson was under-secretary of state for external affairs. The basis of this policy was Canada’s role as a middle power. As understood at the end of the war, the term middle power, according to John Holmes, described states that “did not claim great-power status but were far from negligible in military and economic resources, [and] ought to be assured more influential positions in international organizations and a greater share in the ordering of the world than should important smaller states.” The Cold War, in the Canadian view, increased the vulnerability of such states, and hence their interest in the United Nations as an instrument of collective security and as a forum for action which they might take to prevent international disputes from escalating into conflicts engaging the super powers. Thus, the expression came to refer not only to a country’s size and resources but also to a capacity for mediation, an element of which was detachment from the issues in a way often impossible for larger states.
Pearson believed that Canada’s mediatory efforts were most likely to be successful on issues on the periphery of East-West relations, since Canada’s firm commitment to the latter deprived it of credibility when East and West were in direct conflict. He did not see nonalignment as an alternative; rather, Canada’s effectiveness depended on close relations with its principal allies, the United States and the United Kingdom, combined with a record of shrewdness and autonomy. “They do listen to us in Washington and London,” he said in an interview published in Maclean’s magazine. “Our influence … depends to a great extent on our reputation for objective independent judgment, and the frank and friendly expression of it”
Commitment to the West may have limited not only the range of issues on which Canada could be effective as a middle power, but also its freedom to part company when issues were under public discussion, notably at the United Nations. Yet, as Pearson’s interview implied, he saw much of the important activity as taking place behind the scenes, a realm in which quality of leadership was very important to effective performance as a middle power. “It is the combination of remarkable men with appropriate national backgrounds and opportune circumstances,” said Holmes, “that has made for effective middle powermanship.” One of Canada’s great strengths was that Pearson was “a pre-eminent example” of the kind of diplomat required.
In carrying out his leadership role, Pearson maintained a warm relationship with his own officials and diplomats from other countries. “Most people after a discussion with him, left his room with a lighter heart and a brighter outlook than when they had entered,” commented a British diplomat whom he knew well, Saville (later Lord) Garner (the United Kingdom’s deputy high commissioner in Ottawa until the spring of 1948). In a tribute many years later, Holmes remembered that Pearson’s “mind was fresh and responsive because he was always open to new ideas, unorthodox propositions. It kept his department lively also, an exciting place to work.”
The result was a department with a strong sense of purpose, beginning what some have called its golden age. “Of course,” Charles Ritchie has observed, ’there never really was a golden age…. No one wakes up in bed and says here I am in the golden age.” Rather, “there was this feeling that we could make this contribution. And there was this famous middle power idea that we could address ourselves to tasks that fitted our capacities and concentrate on them. So there seemed to be some shape to policy.”
Even so, progress in pursuing international objectives was uneven while Pearson was under-secretary, because of the reservations sometimes felt by Prime Minister Mackenzie King about the shape that policy was taking. The shape was nonetheless clear and the commitment to it strong, as emphasized by the minister, Louis St. Laurent, in the inaugural Gray Foundation lecture, entitled “The Foundations of Canadian Policy in World Affairs,” which he gave at the University of Toronto on January 13, 1947. The speech was drafted by Pearson’s close adviser, R.G. (Gerry) Riddell, whom John English, in his biography of Pearson, has described as “an exceptional speechwriter who gave a philosophical cohesion to Canadian foreign policy in a period when the department was actively seeking to shape public opinion.” As Kim Richard Nossal has noted, this address “has come to be regarded as the classic statement of postwar Canadian internationalism.” Canadian policy, St. Laurent said, was based on five principles: national unity, political liberty, the rule of law, the values of Christian civilization, and, finally but most important, acceptance of international responsibilities. These were the principles that would guide the department as it confronted the international challenges of the next twenty years.
Le réexamen de l’orientation de politiques : la révision de Robertson de 1968
Déjà en 1967, il y avait des critiques publiques persistantes de la politique étrangère canadienne. Elles allaient dans le même sens que le sentiment personnel du premier ministre Lester Pearson sur le besoin de procéder à une réévaluation. Son jugement fut fort influencé par les débats animés que soulevèrent les objectifs internationaux du Canada au cours d’une série de colloques tenus à Toronto durant l’année universitaire 1966-1967 par la University League for Social Reform. Plusieurs agents du ministère prirent part à ces séminaires, dont le fils du premier ministre Geoffrey Pearson, qui mit son père au courant des délibérations.
Le premier ministre discuta de son projet avec le ministre, Paul Martin, et le sous-secrétaire, Marcel Cadieux, en août 1967. Bien que n’en aimant pas l’idée, ils convinrent avec Pearson que si un réexamen devait avoir lieu, il fallait le confier à l’ancien sous-secrétaire, Norman Robertson, qui après avoir pris sa retraite de la fonction publique à la fin de 1965, était alors le premier directeur du Norman Paterson School of International Affairs à l’Université Carleton. De santé fragile depuis un certain temps, Robertson accepta de s’occuper du projet si on lui adjoignait au moins un agent du ministère. Cadieux lui assigna Geoffrey Murray, qui avait déjà travaillé avec Robertson et qui était sur le point de terminer son affectation comme haut-commissaire adjoint à Londres. Geoffrey Pearson se joignit à eux plus tard, d’abord à temps partiel.
Robertson avait toute liberté dans le choix des sujets et la méthodologie de l’étude. En septembre, il approuva une liste préliminaire des thèmes et les noms du petit groupe d’agents qu’il faudrait consulter. Prévoyant que ce projet susciterait certaines critiques du genre de celles de Martin et de Cadieux, il proposa de le «mettre en place discrètement». La discrétion resta de rigueur quand la méthodologie fut arrêtée en octobre. La révision fut menée de manière à éviter toute discussion prématurée, interne et surtout publique. Les résultats seraient présentés au premier ministre, au ministre et au sous-secrétaire sans être soumis à l’approbation du ministère. Les cadres supérieurs et les spécialistes pourraient être consultés, mais seulement officieusement et sans engagement. Le rapport ne contiendrait pas de recommandations formelles, mais on s’attendait à ce qu’il serve de base aux mesures que prendrait ultérieurement le ministère.
L’équipe se mit au travail en octobre. Murray et Pearson se partagèrent la rédaction des dix chapitres suivants, à partir d’esquisses préparées par Murray : 1) Le contexte international des années 1960,
2) Les intérêts nationaux du Canada, 3) Le rôle du Canada dans les affaires internationales, 4) La critique de la politique étrangère canadienne, 5) Le Canada, le Commonwealth et la Francophonie, 6) Le Canada et les Nations Unies, 7) L’OTAN et l’Europe,
8) Le Canada et les États-Unis, 9) L’aide internationale et 10) Le Canada et l’Amérique latine. Murray et Pearson commentèrent leurs ébauches respectives, qui furent ensuite révisées en consultation avec Robertson. Pour assurer la confidentialité du processus, les consultations se limitèrent aux échelons supérieurs et la correspondance réduite au strict minimum. Le sous-secrétaire suppléant, Basil Robinson, tenait Cadieux et ses adjoints informés de l’évolution du travail.
Lorsque le premier ministre annonça en décembre 1967 son intention de quitter la politique, Robertson, après en avoir discuté avec ses collègues, décida que l’étude ne devrait pas devenir un sujet de disputes entre les candidats à la succession. Le rapport fut terminé à la mi-février, mais Robertson dut être admis à l’Hôpital général de Toronto avant d’avoir pu en approuver la version finale. Murray lui apporta le texte à l’hôpital le 27 mars. «Du jour au lendemain, se rappellera Murray, avec sa rigueur habituelle, M. Robertson lut le rapport au complet, posant des questions à l’occasion et corrigeant le texte ici et là en l’annotant. Son verdict étant que le rapport était «très bon», il l’approuva pour présentation aux ministres.» Le document fut soumis à Cadieux le 5 avril, la veille même de l’élection du nouveau chef du parti. La semaine suivante, il fut envoyé à Pearson et Martin, qui en firent parvenir des copies au successeur de Pearson, Pierre Elliott Trudeau, et au nouveau secrétaire d’État aux Affaires extérieures, Mitchell Sharp.
Les auteurs du rapport ne cherchaient pas à imposer au gouvernement des objectifs de politique étrangère. Mais il faisait observer que de sa préparation se dégageait l’«impression persistante»
«que pendant la dernière décennie, la politique canadienne a été de plus en plus réactive plutôt que créative — réactions aux événements mondiaux, aux politiques d’autres États, aux développements dans les organisations internationales, aux pressions du Parlement et à l’opinion publique au Canada. L’évolution récente de la situation internationale […] rend inévitable une politique extérieure en bonne partie réactive, et vraisemblablement appelée à le demeurer dans une large mesure. Mais, compte tenu des critiques actuelles, et pour assurer un leadership au pays même sinon à l’étranger, il est évident que le gouvernement devra faire preuve de créativité à long terme dans sa politique étrangère — pas nécessairement sous forme d’initiatives spécifiques, mais de par sa philosophie et ses objectifs généraux. Le problème tient peut-être en partie à la présentation […] mais il semble qu’il y ait un besoin plus fondamental de redéfinition et peut-être de réorientation de la politique extérieure du Canada, de façon à l’aligner sur l’évolution prévisible de la situation aujourd’hui et demain, au pays et à l’étranger.»
Les auteurs présentaient le rapport comme le fondement d’un examen plus poussé des objectifs de la politique étrangère canadienne qui, suggéraient-ils, «devrait être un processus continu pour le ministère». Ils recommandaient à cette fin, «d’établir des procédures de planification qui permettraient non seulement de répondre à nos besoins à long terme mais aussi de coordonner l’évolution courante de la politique».
Le rapport fut la dernière contribution importante de Robertson à l’oeuvre du ministère, car il mourut le 16 juillet 1968. «Nous en étions arrivés à compter énormément sur lui», dit John Holmes, faisant écho aux paroles de Robertson lui-même sur O.D. Skelton, «et voilà que ce flambeau s’est éteint.» Le souvenir de ses réalisations restait toutefois très présent. Selon le Times de Londres, «il fut, plus que tout autre, l’homme qui a fait du Service diplomatique canadien l’un des meilleurs au monde pendant les années de la Seconde Guerre mondiale et toutes les suivantes, qui ont vu l’édification de la paix, la guerre froide et la coexistence». Pearson, le considérait d’abord et avant tout comme l’un des bâtisseurs du ministère et du Service extérieur.
«Il a été avec Skelton et [Hume] Wrong, un digne membre de ce trio qui dans les années vingt et trente a établi solidement les fondations du nouveau ministère et du nouveau service diplomatique pour qu’elles puissent supporter la pleine charge des responsabilités bout de papier Vol. qui incombèrent au Canada quand il est devenu un État indépendant, avec sa propre politique étrangère et sa propre contribution à la collectivité internationale.»
Les objectifs auxquels Robertson avait apporté un concours si important et les méthodes qu’il avait conçues pour les réaliser, continuèrent à guider largement le ministère mais, à certains égards, il devenait plus difficile de suivre son exemple. «Il était alerte et sensible à tout ce qu’on disait de la politique extérieure du pays, fit observer Holmes, et ouvert à la critique, mais il n’a probablement jamais pu réconcilier dans son esprit de façon tout à fait satisfaisante le dilemme qui se pose à un gouvernement qui se veut à la fois ouvert et efficace.»
L’accueil réservé au rapport Robertson fut également influencé par l’évolution de la conjoncture. Son ton indirect, qui convenait peut-être à l’objectif qui lui avait été fixé, ne répondait pas aux besoins du gouvernement Trudeau, qui voulait donner sa propre orientation à la politique étrangère du Canada. Le 29 mai 1968, le nouveau premier ministre, dans une déclaration rédigée au ministère par Murray et approuvée par les conseillers de Trudeau, déclara que son gouvernement procéderait à sa propre révision globale des relations extérieures du Canada en vue de définir pour le pays «un nouveau rôle et une nouvelle politique étrangère, reposant sur une Vision neuve de ce monde en mutation rapide et une évaluation réaliste du potentiel du Canada». L’approche gradualiste répondant aux pressions en faveur de changements en politique étrangère, qui avait largement caractérisé le gouvernement Pearson, se trouvait reflétée dans le rapport Robertson. Elle allait être sérieusement remise en question par la nouvelle génération de dirigeants.
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