bout de papier, Vol. 17, No. 2 (2000) — Summer 2000 // Été 2000, pp. 27–29
par Bill Dymond and Stephane Jobin
Avec l’avènement de la diplomatie publique comme priorité ministérielle, la question de l’image du Canada à l’étranger refait surface.
Le Canada éprouve le besoin de renforcer son identité nationale et a longtemps cru bon d’utiliser sa politique étrangère à cette fin, surtout aux moments où son unité était menacée. Le «branding» à l’étranger, croit-on ici, contribue à renforcer l’idée de nation canadienne. La formule est simple : si le pays projette une bonne image, les étrangers nous la renverront comme dans un miroir et le sentiment d’appartenance des Canadiens sera renforcé. Nous pensons que dans le monde d’aujourd’hui, il convient de repenser cette stratégie.
En effet, avec la mondialisation, les éléments de l’équation «diplomatie active + bonne image = identité nationale + unité» ne sont plus valables. Deux ou trois réalités expliquent la faillite de cette équation. Elles ont trait à notre façon de faire la diplomatie, à la mondialisation et à l’évolution des Canadiens.
D’abord, on ne plus lier aussi facilement diplomatie avec identité nationale. L’image de nous- mêmes que nous renvoie l’étranger relève davantage de la réalité de nos politiques que des slogans des relationnistes. Notre image ne peut émaner que de ce que nous sommes réellement. Comme le dit le Foreign Policy Centre britannique, “…the way to promote your identity is not to tell people you have changed, but to be different” [“Going Public, Diplomacy for the Information Society,” Foreign Policy Centre, Londres].
Une autre raison pour laquelle la diplomatie n’est plus un élément important de l’identité nationale est que, comme tous les services gouvernementaux, la diplomatie a perdu son statut. Ce phénomène est dû à la réduction du rôle national de l’État. Personne ne conteste le virage néo-libéral et l’atrophie de l’État, que ce soit dans les démocraties capitalistes ou ailleurs. En effet il est remarquable que le modèle de l’État libéral soit maintenant choisi par les pays en transition démocratique. Disons seulement que cette diminution a été l’oeuvre non seulement des élites politiques mais des gouvernements eux-mêmes, qui ont délaissés de larges pans de souveraineté à d’autres acteurs. Ils ne peuvent pas aujourd’hui se plaindre de la situation.
Il reste surtout que la politique étrangère n’a plus l’importance qu’elle a déjà eue dans la vie des citoyens. Un sondage récent du Bureau d’information du Canada démontre que la qualité de vie et le système de santé devancent de beaucoup les activités internationales comme facteurs contribuant à forger un sentiment d’appartenance au Canada [Sondage sur les communications du gouvernement — Ve vague, BiC, mars 2000]. Dans son récent livre sur l’identité canadienne [Myrna Kostash, “The Next Canada: In Search of our Future Nation,” McClelland and Stewart, 2000], l’auteure albertaine Kostash explique qu’elle a découvert avec surprise que les jeunes Canadiens s’identifient plus à des valeurs communes qu’à une culture commune. Les valeurs citées (justice sociale, droits de la personne, protection environnementale, etc.) ne sont jamais mises dans un contexte de relations internationales quoique leur universalité soit frappante. Bien que les jeunes deviennent des citoyens «mondiaux», ne sachant plus s’ils devraient étudier l’histoire du monde plutôt que celle du Canada [Angus Reid, Youth Survey (2000), juin 2000], ils se soucient de moins en moins de la politique étrangère.
Ce nouvel environnement public constitue un autre argument, encore plus fondamental, contre l’utilisation de la politique étrangère à des fins de construction nationale. Nos sociétés sont mondialisées mais les Canadiens ne sont plus tellement influencés par l’opinion que se font du Canada les étrangers. Il est donc peu probable que la politique étrangère change beaucoup la vie des citoyens. L’existence du fossé entre nouveau et ancien monde, c’est-à-dire entre le monde des États-nations et celui des citoyens mondiaux, fait maintenant partie du discours public [Discours du Ministre Pettigrew, Conférence Manion, «Seattle: des leçons pour bien gouverner à l’avenir», Ottawa, le 4 mai 2000]. Nous commençons à accepter que la politique étrangère, n’étant plus au coeur des débats nationaux, ne soit plus une des caractéristiques principales définissant l’identité nationale, pas plus au Canada, qu’ailleurs. Elle ne fait plus autant partie de la «marque de commerce» ou de la «griffe» d’un pays.
Qu’est-ce qui explique ce changement? La première raison saute aux yeux des diplomates: notre politique étrangère a atteint son but premier, soit la sécurité du Canada. Le monde est libre de menace de guerre entre les grandes puissances et le Canada est protégé par ses alliances. Aussi, la diplomatie a contribué à la prospérité du Canada, de même que les règles et institutions d’après-guerre ont favorisé une croissance sans précédent dans l’histoire du monde. Les diplomates ont fait leur travail et peuvent maintenant se faire discrets. La diplomatie traditionnelle est victime de son succès et nous devrions nous en féliciter plutôt que le regretter. Il s’agit là d’un des paradoxes de la mondialisation, car, si celle-ci donne une plus grande place aux marchés dans la gouverne du monde, elle impose aussi des défis de gestion publique qui excèdent la capacité des États, même des plus grands, à agir unilatéralement.
Une autre explication du désintérêt des Canadiens à l’égard de la politique étrangère relève de leur perception selon laquelle la mondialisation a enlevé à l’État la place qu’il occupait dans leur vie. Il est clair que l’époque des grandes initiatives gouvernementales (politique de l’énergie, libre-échange, TPS, constitution) est révolue et on ne devrait pas s’attendre à ce que les relations entre États soient aussi intenses qu’autrefois. Dans les domaines clés des flux d’information, de biens, d’investissements et de personnes, le concept traditionnel de relations internationales est dépassé. Par exemple, quand, dans le cadre des négociations commerciales du gouvernement, on demande aux Canadiens ce qui sert le mieux leurs intérêts, la majorité mentionne les politiques de gestion responsable des ressources naturelles et de protection des programmes sociaux. La préservation de l’identité propre du Canada correspond moins qu’avant à une politique servant leurs intérêts [Sondage: «Attitudes des Canadiens à l’égard du commerce international», MAÉCI, juin 2000].
Malgré certaines résistances liées à leur volonté de protéger les acquis sociaux, les Canadiens ne remettent pas en question l’essentiel du processus de mondialisation. Quatre-vingt-quinze pour cent de notre commerce étant partagé avec les pays de l’OCDE, dont la croissance semble ignorer (pour l’instant) les turbulences externes, l’avenir est plutôt rose. Rien n’indique que les crises au Kosovo, au Timor oriental, en Colombie ou au Congo puissent avoir auelaue impact sur la sécurité et le bien-être des Canadiens. Même si ces crises comportent des coûts liés aux interventions humanitaires et engendrent une augmentation de la criminalité, de l’immigration illégale et de la destruction de l’environnent, les solutions sont encore à la mesure de nos moyens. Les Canadiens ont les ressources humaines et matérielles pour y faire face. Ils possèdent aussi les moyens de leur profond attachement à la justice, aux droits de la personne, au développement international et à la culture. Par contre, les Canadiens ne constatent pas de menaces fondamentales à leur existence et ne ressentent plus le besoin d’investir massivement dans les relations internationales.
L’affirmation de notre souveraineté nationale pourrait continuer à être un souci, mais, puisque personne ne remet le Canada en question, ce souci paraît aujourd’hui plutôt loufoque. Les puristes soulèveront la question du passage maritime dans l’Arctique, la pêche dans nos eaux limitrophes ou l’invasion culturelle américaine, mais ces phénomènes ne sont pas plus présents aujourd’hui qu’à un autre moment de notre histoire. Nous avons donné au monde un Canada présent, constructif et respecté.
Évidemment, il n’en a pas toujours été ainsi. Entre la «conférence impériale» de 1926, où Mackenzie King a obtenu la reconnaissance de l’indépendance des Dominions, et la fin de la Seconde Guerre Mondiale, le Canada est passé du statut incertain de quasi-colonie à celui de puissance mondiale. Le gouvernement est aussi passé d’une politique étrangère quasi-isolationniste et méfiante des projets américains et britanniques, à une politique ouverte et dynamique. Dans les années 1950 et 1960, les immenses efforts de construction nationale allaient de paire avec notre engagement international, comme par exemple dans la guerre de Corée ou le Plan Colombo. À l’époque, notre image évoluait au rythme des nouveaux rôles que nous choisissions de nous donner en fonction de nos intérêts fondamentaux.
Aujourd’hui, notre réputation continue à correspondre à nos actes, même si notre identité nationale et l’environnement international dans lequel nous évoluons sont plus complexes. Le Ministre Axworthy peut ainsi dire que: «Nous nous sommes efforcés de projeter (nos) valeurs sur la scène internationale et de les mettre en pratique afin de promouvoir la paix et la stabilité dans le monde, et notre position enviable dans la communauté internationale reflète cette démarche.» [Discours du Ministre Axworthy à l’occasion de la conférence inaugurale sur les affaires publiques et la société civile du Arthur Kroeger College, le 22 mars 2000.]
Même si les gens (même bien informés) ne voient la plupart des pays qu’à travers un petit nombre de stéréotypes, les diplomates savent que la conduite d’un pays a un impact sur sa réputation. Quel rôle joue la politique étrangère face à l’atrophie des pouvoirs publics et à la mondialisation tous azimuts?
La réponse passe par une re-définition de nos intérêts et de nos politiques davantage que par une nouvelle campagne de publicité. Nos efforts de “branding” devraient s’aligner sur notre priorité de gestion publique qui, elle, devrait être de faciliter la participation des Canadiens à la vie internationale. Cette participation se manifeste par des intérêts concrets et par des aspirations découlant d’une volonté d’apporter une contribution positive. Les besoins sont clairs: promotion du commerce et des investissements, passeports et services consulaires, gestion des frontières. Les aspirations des Canadiens à l’étranger ne sont pas moins claires: aide au développement, promotion de la démocratie et des droits humains, protection des personnes, appui à la culture. Le MAÉCI, autant au Canada qu’à l’étranger, devrait offrir à la fois l’image d’un fournisseur de services et celle d’un champion des valeurs des Canadiens.
En pratique, cela suggère de concentrer nos efforts: ne pas jeter de la poudre aux yeux, mais faire valoir nos forces dans les domaines qui peuvent en profiter. Ainsi, notre réseau international devrait servir non pas à attaquer des stéréotypes qui survivront toujours, mais à promouvoir nos avantages comparatifs. Du côté commercial, les secteurs agroalimentaires et informatiques sont de bons exemples. Dans la même veine, nous pourrions insister sur nos compétences dans des domaines comme le maintien de la paix ou la coopération avec la société civile. Une meilleure coordination de «nos» images est d’ailleurs nécessaire, par exemple entre les secteurs touristiques, de l’investissement, de la haute technologie et de l’aide au développement. Notre programme de diplomatie publique devrait consacrer plus d’énergie à l’examen de l’impact de nos politiques sur notre image. Que nous coûtent en crédibilité nos faibles budgets d’aide et de défense, par exemple?
Même en plaçant en priorité les besoins et aspirations des Canadiens, le mandat du MAECI d’entretenir des relations bilatérales et multilatérales ne disparaîtra pas. Quoiqu’en pense le public, la gestion de la mondialisation requiert une coopération intense entre les gouvernements. Toutefois, nous devons considérer l’ensemble de l’environnement public et ajuster notre tir. En plus de promouvoir les atouts canadiens sur la scène internationale, le Ministère gagnerait à faire connaître au public les services qu’il lui rend. Combien de fois a-t-on entendu les vétérans du Ministère répéter que le bureau des passeports devrait être placé à l’entrée du Ministère plutôt qu’à deux kilomètres? Offrir une vitrine unissant services de passeport, affaires consulaires et promotion commerciale constituerait un puissant symbole du rôle du Ministère comme conseiller des citoyens.
Le miroir diplomatique qui nous a permis de nous admirer dans les yeux de nos voisins se brouille et il nous faudra ajuster notre politique étrangère aux exigences d’une société mondialisée. Cela signifie qu’il faut créer un lien direct avec les intérêts et les aspirations des Canadiens. En effet, ceux-ci mesureront leur attachement au Canada en fonction de leur capacité à s’y reconnaître et les gestes concrets auront ici plus d’impact que les créations des faiseurs d’images.
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