bout de papier, Vol. 17, No. 2 (2000) — Summer 2000 // Été 2000, pp. 23–25
Summary: Personnel management practices at the Foreign and Commonwealth Office are characterised by a constant search of a higher level of equity and a strong and active support of the merit principle. This especially applies to the appraisal process and the “assessment” of staff derived from it. All assignments are made through competitions using extensive information on staff performance and on work-related behaviour. Promotions are obtained through winning an assignment. Rotationality is enforced and encouraged through a series of compensatory financial measures. However, some practices would likely be difficult to apply in the DFAIT context.
La question de la gestion des ressources humaines au Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI) est à l’avant-scène depuis le lancement en 1997 de la Stratégie en matière de ressources humaines. Il est encore tôt pour atfirmer avec certitude que le Ministère est en voie de redressement. Un certain nombre d’initiatives sont présentement en chantier.
Il reste cependant encore beaucoup de travail à faire pour renouveler les procédures affectant au plus près les employés, particulièrement les procédures de promotion ainsi qu’un mode d’affectation qui respecterait l’intégrité des nouvelles classifications résultant de la Norme générale de classification et la mise sur pied d’une gestion de carrière pour tous.
Lors de la dernière année, j’ai eu l’opportunité de faire l’objet d’un échange auprès de la direction du personnel du Foreign and Commonwealth Office (FCO) britannique. Cette affectation m’a permis d’observer de près comment une organisation similaire au MAÉCI et faisant face à des problèmes souvent identiques s’est dotée de procédures de gestion du personnel dont le MAÉCI pourrait avantageusement s’inspirer.
Pour plusieurs, l’image de la société britannique en est une de classes sociales très stratifiées. Cependant, la Grande Bretagne moderne est hautement compétitive et multi-ethnique et les gestionnaires du FCO se sont efforcés de transformer leur ministère de façon à ce qu’il représente la société telle qu’elle est présentement constituée. Le principe du mérite et l’équité se sont imposées comme valeurs fondamentales de la gestion du personnel. Le professionnalisme du personnel du FCO et la qualité des services conseils disponibles sur le marché ont permis le développement de solides pratiques de gestion supportant ces valeurs.
Jusqu’au milieu des années 1980, la gestion du personnel du FCO était plutôt autoritaire. Ainsi, les affectations étaient imposées unilatéralement et l’évaluation annuelle de rendement était un document auquel l’employé n’avait pas nécessairement accès. Une série d’incidents ont alors convaincu la haute gestion de la nécessité de moderniser la gestion du personnel. Le FCO a réussi à se sortir d’un système complaisant de gestion du personnel en mettant en vigueur le principe du mérite en mesurant au mieux le rendement de ses employés, de leurs compétences et de leur potentiel. Pour les employés permutants, il importe toujours de mesurer leur capacité à assumer des tâches diverses attendues de généralistes. Il n’y a aucune complaisance envers les pratiques de gestion et on remet en question celles pour lesquelles les statistiques démontrent un dérapage. Quant aux syndicats du FCO, ils ont été impliqués très tôt dans l’élaboration des différentes politiques de gestion.
Regroupés en fédération à l’intérieur du ministère et représentant presque tous les employés, parfois aux intérêts divergents, le rôle des syndicats en est devenu de veiller au principe du mérite et de l’équité tel qu’interprété par les gestionnaires du personnel.
Cette préoccupation du FCO envers l’équité imprègne toute la gestion. Elle ne se limite pas aux groupes sous-représentés provenant des minorités ethniques ou de la présence des femmes aux niveaux supérieurs. Le principe de l’équité en matière d’emploi est soumis au principe du mérite. On ne pourrait concevoir triturer les listes d’éligibilité au recrutement ou à la promotion pour rencontrer des objectifs de représentativité de certains groupes sociaux. Ainsi, pour accroître les niveaux de recrutement de certains groupes-cibles, on a mis sur pied une campagne énergique de promotion auprès de ces groupes. Les résultats initiaux ont été encourageants. On s’est attaqué à la sous-représentativité des femmes aux niveaux supérieurs de gestion en adoptant des pratiques de travail flexibles comme le travail partagé à tous les niveaux, ou en permettant la réadmission d’ex-employés. On examine même présentement la possibilité de réadmettre d’ex-employés à un niveau supérieur à celui occupé au moment de leur départ, sans porter préjudice aux autres employés.
Depuis quelques années, le gouvernement britannique a délégué à ses ministères toute responsabilité en matière de gestion des employés sous le niveau équivalent à EX, y compris en matière de négociation salariale et de classification. Dans ce contexte, la récente refonte du système de classification a permis d’abandonner la multitude de groupes de classification au profit d’un système de quatre fourchettes salariales (certaines à deux étages). Il n’existe plus de distinctions artificielles autour de groupes de classification où des exigences de travail identiques résultent en des classifications différentes rémunérées selon des fourchettes salariales différentes. Il n’y a non plus aucune différence de niveau de classification selon qu’on soit permutant ou non. Il existe bien des groupes de spécialistes comme les avocats, informaticiens, vérificateurs et autres mais dont la classification comme non-permutant ne réfère qu’au niveau et non plus à un groupe spécifique. Les échelles salariales des anciens groupes de classification seront graduellement fusionnées. Certaines professions faisant face à des pénuries font cependant l’objet de bonus de «marché» pour compétitionner avec les niveaux de rémunération offerts par le secteur privé.
L’évaluation du rendement
Tout comme au MAÉCI, les évaluations de rendement ont pendant longtemps fait l’objet d’inflation. Alors que le MAÉCI a abandonné le contrôle de qualité des évaluations et les échelles numériques de rendement (supérieur, pleinement satisfaisant, etc), le FCO a maintenu ces pratiques et en a amélioré la fiabilité. Le contrôle de qualité est fait par des employés dont c’est là la fonction principale. Pour dégonfler l’inflation, un nouveau formulaire d’évaluation basé sur des profils de compétences a été développé.
Ces derniers ont été construits non pas autour des groupes de classification (qui n’existent pratiquement plus) mais autour des niveaux de classification.
On est passé d’un mode d’évaluation «absolu» qui incite à l’inflation à un mode «relatif» en rajoutant une exigence, pour l’évaluateur, de comparer la performance de l’employé avec celle de ses pairs. Chaque compétence est évaluée selon une cote numérique et l’employé reçoit une cote numérique globale. L’analyse des résultats d’un premier cycle annuel d’évaluations utilisant le nouveau formulaire a démontré une distribution des cotes de rendement beaucoup plus près d’une distribution normale qu’auparavant. Voilà un exemple concret du principe d’équité en matière d’emploi débordant le cadre traditionnel des groupes sous-représentés.
Promotions et affectations combinées
Au FCO, on considère inéquitable de sur-doter ou sous-doter des postes sans rajustement salarial. Contrairement à une pratique courante au MAÉCI et justifiée au nom d’une certaine flexibilité de gestion, on ne peut concevoir affecter des employés à des postes non-classifiés ou de classification non conformes avec les responsabilités exigées. Il existe bien une procédure de «promotion temporaire» (avec salaire ajusté), réservée cependant à des cas exceptionnels. Le titulaire de niveau inférieur doit être rapidement promu s’il rencontre les exigences du poste ou doit rapidement laisser sa place dans le cas contraire. Permutants et non-permutants n’obtiennent une promotion qu’en remportant une affectation suite à un concours. Il importe alors que les évaluations de rendement soient de qualité et que les classifications de postes soient cohérentes. Un poste n’est pas comblé tant qu’il n’est pas classifié. Les vérificateurs ont d’ailleurs la responsabilité, lors d’inspections, de s’assurer de l’intégrité des niveaux de classification. Les affectations à des postes permutants sont ouvertes aux employés de même niveau que le poste ainsi qu’au niveau immédiatement inférieur. Une procédure de «détermination» (assessment) reconnaît que l’employé est prêt ou non à être promu. Une «détermination» est un rapport sommaire des forces et des faiblesses de l’employé tiré de ses derniers rapports d’évaluation. On peut faire appel de sa «détermination». Les rédacteurs de ces documents-clés sont des professionnels du personnel ou de récents retraités.
Pour chaque ouverture, les conseillers en personnel analysent toutes les candidatures. Ils établissent une courte liste des meilleurs candidats sur la base des «déterminations», des intérêts personnels des candidats, de leurs antécédents professionnels, de leurs compétences linguistiques, des vues des superviseurs hiérarchiques et de tout autre facteur pertinent. Les décisions d’affectation sont prises par un comité constitué de membres permanents indépendants, habituellement des gestionnaires de niveau supérieur sans lien avec les postes à combler. Un représentant syndical a le droit de participer aux délibérations des comités d’affectation. Les membres des comités évaluent par eux-mêmes les candidatures à partir de dossiers complets des candidats, comprenant les descriptions de tâches récemment mises à jour. Ils ne sont pas soumis à la courte liste établie par les conseillers en personnel. En principe, il est interdit aux candidats de contacter les membres des comités d’affectation en vue d’influencer leurs décisions. Si la personne choisie est du niveau inférieur au poste à combler mais considérée «prête à être promue», son affectation constitue alors sa promotion.
Les affectations des délégués commerciaux sont ouvertes aux candidats du Ministère du Commerce et de l’industrie. Des représentants de ce ministère participent aux comités d’affectation pour les postes de son ressort. Même les affectations comme chef de mission sont décidées de même façon (les nominations politiques sont rarissimes).
Les décisions d’affectation sont donc prises sur la base d’information de qualité quant aux mérites des candidats et de leur adéquation avec les postes à combler. Ce processus d’affectation apparaît beaucoup plus équitable que la procédure en vigueur au MAÉCI où, malgré les meilleures intentions des parties impliquées, la réputation de corridor, avec toute sa distorsion, constitue encore trop souvent l’information décisive d’une affectation.
Mesures innovatrices
Depuis peu, le FCO utilise un centre d’évaluation par simulation pour déterminer l’éligibilité à la promotion au niveau équivalent à EX, remplaçant pour ce niveau la procédure de «détermination». Tout employé ayant cumulé cinq années au niveau précédent et ayant fait preuve d’une performance pleinement satisfaisante a droit à un maximum de trois essais comme candidat après quoi sa progression hiérarchique est terminée. Environ 40% des candidats se qualifient. La réussite au centre d’évaluation constitue dorénavant l’autorisation nécessaire pour postuler une affectation au niveau EX. La promotion ne sera effective que lorsque l’employé remportera une affectation à ce niveau. Le FCO est présentement à tester des instruments de mesure pour qualifier les employés de soutien à postuler des postes d’agent. On teste aussi un nouveau centre d’évaluation pour qualifier les employés pour des postes au premier niveau de supervision. Les centres d’évaluation par simulation comprennent un feedback assez élaboré à chaque candidat quant à ses forces, faiblesses et potentiel. Ces procédures sont appelées à remplacer éventuellement la «détermination».
L’emploi des conjoints est un problème aussi aigu au FCO qu’au MAÉCI et constitue un frein croissant à la mobilité du personnel. Le FCO a adopté deux mesures compensatoires innovatrices. La première consiste en une contribution monétaire annuelle à l’intention du conjoint disponible au travail lorsqu’en affectation à l’étranger. La contribution est à deux niveaux (750 et 1500 £, à être bientôt rehaussées d’environ 10 %) selon que les revenus du conjoint excèdent ou non un seuil déterminé. L’autre mesure consiste en un montant à vie de 1200 permettant au conjoint de se doter d’une formation plus portative.
Relations permutants/fonctionnaires domestiques
Le FCO constate un phénomène de spécialisation croissante à certains missions. Plusieurs postes spécialisés sont de plus en plus remportés par des spécialistes domestiques (non-permutants) ou provenant d’autres ministères. Le FCO a développé une politique de mobilité pour assurer une cohérence entre la dotation des postes spécialisés selon le principe du mérite et le maintien de l’intégrité du groupe permutant.
Le FCO admet la nécessité d’un groupe d’employés permutants. Elle maintient surtout l’emphase sur l’obligation de mobilité des employés permutants et en reconnaît les désavantages sur le revenu familial. En compensation, le FCO maintient un différentiel du simple au double des primes de service extérieur et de niveau de difficulté payées aux fonctionnaires domestiques par rapport à celles payées aux permutants. De plus, les permutants mais non les fonctionnaires domestiques peuvent maintenir leurs enfants au pensionnat aux frais de l’État lorsque de retour à la centrale. Par contre, un fonctionnaire domestique du FCO remportant une affectation à l’étranger devient automatiquement permutant sur demande. L’employé doit cependant accepter l’obligation de mobilité pour les affectations à venir. Les employés des autres ministères ayant été en poste pour au moins deux ans peuvent demander à être admis au service extérieur. Un examen des évaluations antérieures de rendement et surtout une détermination des capacités à exécuter une diversité de fonctions sont déterminants. Le taux d’acceptation des candidats de l’extérieur depuis l’adoption récente de la politique est de près de 50 %.
Le FCO offre un service de gestion de carrière. Les employés revoient leurs évaluations et leur dernière «détermination» et se font donner l’heure juste quant à leur forces, faiblesses et à leur niveau de «compétitivité» pour des affectations futures. On examine aussi l’opportunité de se cantonner ou non dans certaines spécialisations fonctionnelles ou géographiques. On revoit finalement la formation obtenue dans le passé ainsi que les cours recommandés.
Le service extérieur a réussi à maintenir son attrait en partie par des compensations financières diverses complémentaires à l’ensemble des primes de service extérieur. Il existe ainsi un régime de primes pour compétences linguistiques allant de près de 400 à plus de 4000 par année selon le niveau de difficulté de la langue et du niveau de maîtrise. Il existe aussi un régime de compensation pour le maintien des compétences linguistiques. Même les conjoints ont un régime correspondant. La compensation pour les inconvénients du déménagement varie selon la taille de la famille et le niveau de classification, allant de 750 à plus de 5500 à chaque déménagement. Il existe aussi une allocation pour les vêtements d’hiver. Finalement, les employés n’ont aucune part de loyer à payer en poste.
Sondages auprès des employés
Le FCO a procédé à deux sondages lors des dernières années et le troisième est en préparation. Ces sondages ont couvert des points aussi sensibles que la satisfaction face au salaire par rapport au niveau de responsabilités, à la perception d’équité des évaluations et des promotions, des longues heures de travail et des intentions de quitter le ministère. Il faut admettre le courage de la haute gestion d’inclure ces thèmes au sondage et encore plus de répondre publiquement des résultats parfois négatifs et de mettre sur pied des politiques visant à résoudre les problèmes identifiés.
Les pratiques non-transférables
Certaines pratiques du FCO seraient difficilement transférables dans le contexte légal canadien et dans le contexte opérationnel du MAÉCI. Par exemple, il nous serait difficile d’affecter des employés et leur famille à l’année longue et de les rapatrier à la centrale pour plusieurs mois entre deux affectations à l’étranger. Il nous serait aussi difficile d’adopter la pratique du FCO de recruter des agents dits «opérationnels» et d’autres dits «chargés des politiques» à des niveaux de classification (et de salaire) différents, même sur la base de mesures assez précises de leurs capacités intellectuelles. Le FCO a dû admettre avec le temps que ça ne faisait pas nécessairement de meilleurs gestionnaires, d’où les centres d’évaluation par simulation pour qualifier les meilleurs gestionnaires aux promotions.
Certains déplorent l’absence d’une filière spécialisée dans les tâches toujours complexes de l’administration, ces postes étant de type généraliste, pour la plupart de niveau relativement inférieur. Finalement, le système de primes au rendement ne semble motiver que bien peu d’employés en plus d’être d’une complexité phénoménale à
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Il existe malgré tout au FCO une bonne dose d’insatisfaction quant aux niveaux de salaire et une perception parfois négative de l’équité des systèmes d’évaluation et de promotion. Cependant, l’indice le plus probant de la valeur des pratiques de gestion du personnel est un taux d’attrition de 2.6 % (sauf pour la retraite ou raisons médicales). L’attrition se concentre en bonne partie au niveau des employés de soutien où le manque de compétitivité des salaires est reconnu. Ce taux d’attrition est plus bas que celui de la plupart des autres ministères britanniques.
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Publié à l’origine dans bout de papier, Vol. 17, No. 2 (2000) — Summer 2000 // Été 2000, pp. 23–25. Lire le reste de ce numéro →
